IV SA/Po 1259/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Rejonowy w T. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. w części obejmującej zapisy ujęte w § 1, § 4, § 5, § 6, § 12, § 16, § 17, § 19 ust 4 pkt 4, § 21, § 23 i § 25 załącznika do przedmiotowej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale: I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP i w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej także "Z.T.P.") poprzez powtórzenie w § 1 regulaminu – w całości - treści art. 4 ust. 2 ustawy, a nadto dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przedmiotowego przepisu poprzez dodanie sformułowania "w szczególności"; II. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 regulaminu na właściciela nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości w sposób obejmujący uprzątanie mechaniczne lub ręczne usunięcie lodu za pomocą środków chemicznych prawnie dopuszczonych do tego celu, a w ust. 2 obowiązku uprzątnięcia śniegu lub lodu z części nieruchomości co najmniej w 2/3 jej szerokości, a jeśli przy chodniku wyznaczone jest przejście dla pieszych na wysokości tego przejścia na całej szerokości chodnika (ust. 3), jak również poprzez uregulowanie w ust. 4 kwestii dotyczących sposobu postępowania z uprzątniętymi zanieczyszczeniami; III. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu właściciela nieruchomości poprzez: - wskazanie że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami samochodowymi może odbywać się wyłącznie na posesji posiadacza pojazdu przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych wyłącznie w części obejmującej nadwozie samochodu, - wskazanie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się tylko jeżeli dotyczy drobnych napraw i pod warunkiem niespowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin; IV. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 regulaminu dodatkowych obowiązków, w § 21 dodatkowych zakazów, a w § 23 regulaminu wymogów jakie muszą spełniać pojazdy specjalistyczne i uniwersalne do odbioru odpadów komunalnych, których zakres nie wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy; V. istotne naruszenie prawa art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z §135 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie w § 12 regulaminu postępowania ze zwłokami padłych zwierząt, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt; VI. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z §135 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nieuprawnione wprowadzenie w § 16 regulaminu odpowiedzialności właścicieli za zachowanie zwierząt oraz w § 17 pkt 1 lit. a regulaminu obowiązku prowadzenia psa na uwięzi i z nałożonym kagańcem jeżeli wysokość psa wynosi ponad 30 cm jak również poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 17 pkt 1 lit. b-c regulaminu zapisów ustawy o ochronie zwierząt w części dot. uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną (art. 10 wspomnianej ustawy) oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w części dot. systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie psów i okazywania na żądnie władz zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu z (art. 56 tejże ustawy) oraz szczegółowe określenie w § 17 pkt 2-4 regulaminu zakazów i obowiązków związanych w szczególności z przebywaniem zwierząt domowych w różnych miejscach na terenie Gminy D. w sytuacji upoważnienia przez ustawodawcę jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom; VII. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uregulowanie zasad hodowli pszczół (§ 19 ust. 4 pkt 4 regulaminu); VIII. istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione uregulowanie w § 25 regulaminu spraw dotyczących wykonywania czynności nadzorczych w zakresie stosowania postanowień przedmiotowego regulaminu. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. w części obejmującej § 1, § 4, § 5, § 6, § 12, § 16, § 17, § 19 ust. 4 pkt 4, § 21, § 23 i § 25 załącznika do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o uwzględnienie skargi, wskazując że po zapoznaniu się z zarzutami uznał je za słuszne. Nadto wskazał, że ze względu na zmianę przepisów ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach konieczna jest zmiana uchwały by dostosować jej postanowienia do znowelizowanej ustawy. Rada Miejska niezwłocznie podejmie działania legislacyjne w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi skarżący Prokurator objął uchwałę Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] sierpnia 2016r., pod pozycją [...]. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej "u.c.p.g.") w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr [...], Lex nr 33805; z dnia [...] lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd [...], LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...] oraz we W. z [...] grudnia 2009 r., II SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Miejska w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; we W. z [...] grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr [...], dostępne CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut skargi co do regulacji zawartej w § 1 załącznika do uchwały. W ocenie skarżącego, w § 1 nie tylko powtórzono przepisy ustawowe, które wyznaczają zakres normowania przekazany do kompetencji Rady, ale także dokonano ich modyfikacji. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem dominującym w orzecznictwie, że dosłowne powtórzenie w treści regulaminu przepisów ustawowych, które wyznaczają jedynie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności. Powtórzenie przepisów ustawowych w tym przypadku nie prowadzi do zmiany ich znaczenia, wykładni, a także zastosowania. "Zakaz wyrażony w komentowanym przepisie (§ 118 Z.T.P. – przyp. Sądu) nie ma charakteru bezwzględnego. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie § 1 regulaminu stanowi modyfikację treści art. 4 ust 2 u.c.p.g., które w świetle powyższych rozważań przesądza o istotnym naruszeniu prawa (§ 118 w związku z § 143 Z.T.P.) skutkującym stwierdzeniem nieważności tego postanowienia. Nadto słusznie wskazuje skarżący, że ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić" regulując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tymczasem w § 1 analizowanego regulaminu prawodawca lokalny użył sformułowania "w szczególności", co prowadzi do uprawnionego wniosku, że zakres regulacji określony w regulaminie nie jest pełny, co przeczy wyraźnej delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uprawniającej uchwałodawcę lokalnego do określenia zamkniętego katalogu spraw jakie regulamin powinien szczegółowo określać. Zasadny okazał się zarzut co do § 4 regulaminu. Ustanowienie obowiązków zgodnie z brzmieniem wyrażonym w § 4 regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną już przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który stanowi: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca polecając lokalnemu prawodawcy uregulowanie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednocześnie regulując obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń z chodnika, wyłączył przedmiot regulacji określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z kompetencji przekazanych do uregulowania przez lokalnego prawodawcę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przede wszystkim wskazuje na to rozróżnienie pomiędzy miejscem, w którym uprzątanie ma następować. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. reguluje samodzielnie obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników, określając jednocześnie precyzyjnie co należy przez "chodnik" rozumieć. Z kolei lokalnemu prawodawcy powierza się uregulowanie zasad uprzątania tych samych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma kompetencji do tego, aby powtórnie, a nawet odmiennie regulować tę materię w akcie normatywnym niższego rzędu (akt prawa miejscowego). W § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Rada dokonała też niedopuszczalnej modyfikacji zapisów ustawy przekraczając delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., wprowadzając sposób uprzątnięcia "mechaniczne lub ręczne" a "usunięcie lodu za pomocą środków chemicznych prawnie dopuszczalnych do tego celu". Taki sam skuteczny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej postawić należy w odniesieniu do postanowienia § 4 ust. 2, 3 i 4 regulaminu które stanowią, że "2. Uprzątnięcie śniegu lub lodu z części nieruchomości, o której mowa w ust 1, powinno nastąpić co najmniej w 2/3 jej szerokości, z zastrzeżeniem ust. 3. 3. Jeżeli przy chodniku wyznaczone jest przejście dla pieszych, na wysokości tego przejścia chodnik należy oczyszczać na całej szerokości. 4. Właściciel nieruchomości ma obowiązek uprzątnąć zanieczyszczenia wskazane w ust. 1 w sposób niezanieczyszczający jezdni, a w przypadku usuwania śniegu lub lodu z użyciem środków określonych w ust. 1 pkt 2, w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do układu korzeniowego roślin." Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230 poz. 1960), w § 2 pkt 2 i 3 określają bowiem rodzaje środków chemicznych, jakie mogą być stosowane na drogach w celu usunięcia śniegu i lodu, które z pewnością nie są neutralne dla środowiska, a zatem nie można wykluczyć, że są również szkodliwe. W świetle zakwestionowanego postanowienia regulaminu, gdyby środki chemiczne wyszczególnione w powyższym rozporządzeniu były w jakimkolwiek stopniu szkodliwe dla środowiska, mocą regulaminu nie mogłyby być stosowane. Zauważyć ponadto należy, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2011r., sygn. akt IV SA/Po [...]; wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr [...]; wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] września 2010r., sygn. akt II SA/Sz [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 Z.T.P stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Wobec powyższego skarga co do § 4 regulaminu okazała się zasadna, stwierdzić zatem należało nieważność tego postanowienia w całości. Zasadny okazał się zarzut odnoszący się do postanowienia § 5 regulaminu. Powyższe postanowienie Uchwały brzmi w ten sposób: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na posesji posiadacza pojazdu przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych. 2. Mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. 3. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin; 2) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska." Zasadnie podnosi Skarżący, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.p.c.g. (w dacie podjęcia uchwały zagadnienie dotyczące mycia i naprawy pojazdów uregulowane było w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g., jak wskazał w skardze Prokurator) organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...].12.2018 r., II SA/Bd [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. upoważnia Radę do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. wynika, że w regulaminie Rada winna określić wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a nie określać warunki i ograniczenia mycia tylko do nadwozi samochodów. Słusznie wskazuje skarżący, że ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do wprowadzenia generalnych ograniczeń w zakresie możliwości mycia wyłącznie na posesji posiadacza pojazdu, czy określonych części pojazdów – nadwozia pojazdu - jak w niniejszej sprawie. Słusznie podnosi skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie ograniczenia wyłącznie do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, pod warunkiem że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§ 5 ust. 3 pkt 1 regulaminu). Wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd [...], CBOSA). Natomiast w § 5 ust. 3 pkt 1 Uchwały Rada wprowadzając warunki dopuszczenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi "niepowodowanie uciążliwości" oraz "negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin" dopuściła się w ten sposób naruszenia § 6 w zw. z § 143 Z.T.P. poprzez użycie nieostrych sformułowań. Akty prawa miejscowego winny być bowiem formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Postanowienie regulaminu nakładające obowiązek dołożenia starań, by naprawa pojazdów nie stwarzała uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g., wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 Kodeksu cywilnego. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia Uchwały wynika, że dopuszczalne są tylko naprawy pod warunkiem, że nie są uciążliwe. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a nie uciążliwy w każdy możliwy - nawet najmniejszy - sposób, jak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa [...], www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zasadnie podnosi skarżący uchybienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. polegające, na tym że Rada w sposób nieuprawniony wskazała w § 5 ust. 3 regulaminu warunek dla dopuszczenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami ograniczający te naprawy wyłącznie do "drobnych napraw". Powołany przepis ustawy nie upoważnia także organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do "drobnych", bowiem przyjmuje się, że przepis ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmująca uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, ale u.c.p.g. nie wprowadza bowiem generalnego ograniczenia do wykonywania tylko drobnych napraw technicznych pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw, przy czym pojęcie to jest nieostre i w istocie nie wiadomo jakie naprawy mają charakter drobnych, a jakie naprawy pojazdów tego warunku już nie spełniają, zawiera zatem modyfikację regulacji ustawowej. Użycie nieostrych sformułowań: "drobne", "nie stwarza uciążliwości" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane wyżej zasady tworzenia aktów prawnych. Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność także postanowienia § 5 regulaminu w całości. Zasadny okazał się także zarzut odnoszący się do § 6 regulaminu, który brzmi w następujący sposób: "1. Postępowanie z odpadami innymi niż odpady komunalne powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, ma być prowadzone na zasadach określonych w przepisach odrębnych. 2. Właściciel nieruchomości ma obowiązek: 1) uprzątnąć, poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno - higienicznego; 2) uprzątnąć, poprzez: zamiatanie, zbieranie, zmywanie, malowanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, podłóg, ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych, np. sieni, korytarzy, piwnic, klatek schodowych, wind, studzienek okien piwnicznych, zsypów na odpady, rur spustowych rynien z kratkami do czyszczenia, a tym samym utrzymywanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego; 3) usunąć ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego w przepisach odrębnych; 4) uprzątnąć, na zasadach określonych w przepisach odrębnych wraki pojazdów mechanicznych; 5) niezwłocznie usunąć z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków; 6) utrzymywać nieruchomości niezabudowane, nie będące rolnymi, ani obszarami chronionymi, ani obszarami leśnymi, ani gruntami pod wodami, ani obszarami, na których wydobywane są kopaliny, w stanie wolnym od zachwaszczenia z trawą wykoszoną do wysokości minimum 15 cm; 7) utrzymywać odłogowane nieruchomości rolne w stanie ugoru czarnego lub zajętego (ugór czarny - teren nieobsiany przez określony czas w celu odchwaszczenia lub wzrostu żyzności; ugór zajęty - obsiany roślinami o krótkiej wegetacji, część okresu ugorowania przeznacza się na uprawę roślin motylkowych, które po przyoraniu przywracają glebie żyzność); 8) utrzymywać czystość na obszarach nieruchomości leśnych; 9) utrzymywać rowy melioracyjne i odwadniające przy drogach i torach w stanie drożności i wykoszenia; 10) utrzymywać skarpy nasypów i wykopów, poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym; 11) utrzymywać czystości na przystankach; 12) utrzymywać w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia; 13) pielęgnować i utrzymywać estetyczny wygląd ogrodów jordanowskich, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak będących własnością osób fizycznych i prawnych; 14) utrzymywać czystość na drogach i poza nimi w pasie szerokości 20m od każdej z linii rozgraniczających zgodnie z zapisami ustawy; 15) corocznie wymieniać piasek w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych; 16) zniszczyć produkty roślinne w związku z podejrzeniem lub wystąpieniem organizmów kwarantannowych, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych; 17) stosować oraz gromadzić obornik i płynne odchody zwierzęce na terenie gospodarstwa rolnego w miejscach spełniających wymogi określone w przepisach odrębnych; 18) przyłączyć nieruchomość do sieci kanalizacyjnej przy sieci istniejącej lub przy sieci nowo wybudowanej o ile nieruchomość nie została wcześniej wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; 19) przy braku sieci kanalizacyjnej gromadzić nieczystości ciekłe w zbiornikach bezodpływowych lub oczyszczać poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, jeżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie; 20) oddzielnie gromadzić nieczystości ciekłe w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo - hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych; 21) oznaczyć nieruchomość, poprzez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości oraz zadbać o ich estetyczny i czytelny wygląd; 22) umieścić w budynkach wielolokalowych, w pobliżu wejścia, tablice zawierających dane adresowe właściciela lub zarządcy, numery telefonów alarmowych; 23) umieścić, w razie potrzeby, plakaty, reklamy, ogłoszenia, nekrologi na urządzeniach do tego celu przeznaczonych; 24) umieścić na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw, itp., regulaminy korzystania z nich." Zasadnie wskazuje skarżący w świetle treści ustawy, że w § 6 ust. 2 regulaminu prawodawca lokalny nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki – wskazane w punktach od 1 do 24 - których zakres nie wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nadto zbędna jest regulacja § 6 ust. 1 odnosząca się do odpadów innych niż komunalne, skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g. dotyczący zagadnień, jakie ma szczegółowo określać regulamin odnosi się tylko do odpadów komunalnych, a nie innych niż komunale. Regulacja § 6 ust. 1 regulaminu dotycząca odpadów innych niż komunalne stanowi zatem nieuprawnione przekroczenie delegacji ustawowej. Stwierdzić zatem należało nieważność § 6 regulaminu w całości. Taką samą argumentację odnieść należy także do zaskarżonych postanowień uchwały w § 21 i § 23 regulaminu o następującej treści: § 21 "1. Na terenie gminy, mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku, zabrania się: 1) parkowania pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi z tym, że postój samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t, ciągników siodłowych, ciągników balastowych, autobusów, traktorów, przyczep i naczep możliwy jest wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych; 2) spalania jakichkolwiek odpadów komunalnych na terenie otwartym, w pojemnikach oraz w piecach nie przeznaczonych do tego celu. Dopuszcza się spalanie odpadów z drewna nie zawierającego substancji niebezpiecznych oraz dopuszcza się spalanie, na wolnym powietrzu, suszu ogrodowego i gałęzi w dwóch okresach tj. od 1 marca do 30 kwietnia oraz od 1 października do 30 listopada; 3) stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu; 4) niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, pojemników do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców; 5) umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, itp. przybitych gwoździami; 6) malowania, np. grafitti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami; 7) wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu; 8) zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt; 9) indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, przez właścicieli nieruchomości; 10) wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi; 11) wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów, itp.; 12) zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych bez uzyskania wymaganej zgody zarządcy drogi zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych; 13) dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z zasadami określonymi w przepisach odrębnych; 2. Organizatorzy imprezy masowej są zobowiązani do wyposażenia miejsca, na którym odbywa się ona w jeden pojemnik o pojemności 120 1 na 20 osób uczestniczących w imprezie oraz w szalety przenośne w ilości jeden szalet na 100 osób uczestniczących w imprezie jeżeli czas jej trwania nie przekracza 4 godzin, jeśli jest on dłuższy ilości te należy zwiększyć o 50% w stosunku do podanych wyżej, na każde następne 4 godziny trwania imprezy; organizatorzy imprezy są zobowiązani zawrzeć umowy z przedsiębiorcami na dostarczenie pojemników i szaletów oraz opróżnienie i uprzątnięcie ich." W powyższym § 21 ust. 1 pkt 1 – 13 regulaminu uchwałodawca wprowadził zakazy, których treść nie wynika z delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie znajduje uzasadnienia w ustawie upoważniającej powtarzanie w regulaminie jako akcie wykonawczym zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. Zatem za niezgodne z prawem należy uznać wprowadzone w § 21 ust. 1 pkt 1 – 13 regulaminu liczne zakaz określonego zachowania. Tytułem przykładu - zakaz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, trawników zieleńców urządzeń wyposażenia placów zabaw wynika z przepisów rozdziału XVII (wykroczenia przeciwko urządzeniom użytku publicznego) Kodeksu wykroczeń. Również wprowadzenie zakazów postojów pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach, poza miejscami dozwolonymi z tym, że postój samochodów ciężarowych o masie całkowitej pow. 3,5t ciągników siodłowych ciągników balastowych, autobusów, traktorów przyczep i naczep możliwy jest wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych (pkt 1), stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu (pkt 3) malowania np. grafitti poza wyznaczonymi do tego ścianami (pkt 6), zakopywania odpadów i padłych zwierząt (pkt 8), wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi (pkt 10), jak potwierdza orzecznictwo sądowe (por. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd [...], wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go [...], wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol [...], wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go [...], wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd [...], wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd [...], wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol [...], wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie znajduje umocowania w przepisach art. 4 ust. 2 u.c.p.g., stanowiąc przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu ustawy i wkroczenie w regulacje kodeksu wykroczeń, ustawy prawo wodne czy ustawy o odpadach i innych aktach prawnych rangi ustawowej. W ocenie Sądu także postanowienie § 21 ust. 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Brak jest przede wszystkich ustawowych podstaw do uchwalenia regulacji tego typu. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie, organizator imprezy masowej – będący adresatem normy z § 21 ust. 2 regulaminu – nie może zostać uznany za właściciela nieruchomości, na którego rada gminy może nałożyć obowiązki zapewniające utrzymanie czystości i porządku na terenie miejsca imprezy. Nieuprawnione jest nałożenie w regulaminie na organizatorów imprez o charakterze masowym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet, zawierania umowy z przedsiębiorcami na dostarczanie pojemników i szaletów oraz opróżnianie i uprzątanie ich. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie mogą być adresatami obowiązków określonych w ustawie, a w konsekwencji także w regulaminie. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Z powyższych względów należało więc podzielić zarzut Prokuratora i wyeliminować zaskarżony przepis § 21 w całości z regulaminu. § 23 "1. Pojazdy specjalistyczne i uniwersalne do odbioru odpadów komunalnych muszą spełniać wymogi opisane w § 3 Rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych jakie powinien spełniać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a ponadto: 1) pojazdy, o których mowa wyżej, winny codziennie wyjeżdżać z bazy czyste; 2) pojazdy do odbierania odpadów zebranych selektywnie; powinny być przykryte siatką w taki sposób, aby nie powodowały podczas transportu zanieczyszczenia i zaśmiecenia terenu. 2. Pojazdy asenizacyjne muszą spełniać wymogi zapisane w Uchwale w sprawie wymagań jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. 3. Zanieczyszczenia powstające w wyniku załadunku i transportu odpadów komunalnych oraz nieczystości płynnych pracownicy podmiotu uprawnionego mają obowiązek natychmiast usunąć. 4. Przedsiębiorca ma obowiązek tak zorganizować odbiór i transport odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych, aby nie zagrażały one bezpieczeństwu ruchu drogowego i odbywały się według tras i w terminach wyznaczonych harmonogramem." Za niezgodny z prawem należało uznać także postanowienie powyższego § 23 regulaminu, jako podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej a dotyczący wymogów pojazdów specjalistycznych i uniwersalnych do odbioru odpadów. Regulamin nie może określać obowiązków podmiotów zajmujących się wywozem odpadów i nieczystości. Przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach dają, bowiem podstawę tylko do nakładania obowiązków w tym zakresie na właścicieli nieruchomości. Stwierdzić zatem należało nieważność § 23 w całości. Zasadny okazał się także zarzut skarżącego odnoszący się do postanowienia § 12 regulaminu, który brzmi, że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt w sposób obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów lub posiadającemu zezwolenie na transport tego typu odpadów albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na podstawie indywidualnej umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a tym przedsiębiorcą." Rada Miejska nie była również upoważniona do wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości zasad postępowania ze zwłokami padłych zwierząt. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Nadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. IV SA/Po [...] i z dnia [...] października 2015 r. IV SA/Po [...], a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] listopada 2013 r. II SA/Gd [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały w całości. Zasadny był także zarzut naruszenia prawa regulacją § 16 i § 17 regulaminu. § 16 "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego i ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. §17. Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: 1) w odniesieniu do psów: a) na terenie gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm; b) systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz (sanitarnych, weterynaryjnych, policji) zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu; c) uzyskanie zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną. 2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: a) stały i skuteczny dozór; b) nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników; c) nie wprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy; d) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne; e) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; f) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników; g) niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. 3) hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy, 4) postanowienia pkt 2 dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych." Zgodzić się należy ze skarżącym, że przywołany przepis § 16 regulaminu powtarza treść upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Z regulaminu wynikać powinno natomiast, jakie konkretnie nakazy czy zakazy dotyczą osób utrzymujących zwierzęta domowe. Powtórzenie zakresu przedmiotowego upoważnienia, ujętego tylko w postać obowiązku skierowanego do osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie mogło zostać uznane za realizację tego upoważnienia. Analizowany § 16 regulaminu wskazuje ponadto na pełną odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt. Nie może być wątpliwości, że tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi: "Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy". Odpowiedzialność osób trzymających zwierzęta została również uregulowana w Kodeksie wykroczeń, który m.in. stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany" (art. 77 § 1 k.w.), a także stanowi: "Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). W konsekwencji należało stwierdzić, że § 16 regulaminu nie realizuje upoważnienia ustawowego oraz wychodzi poza jego granice, wkraczając w materię już uregulowaną na poziomie ustaw. Istotne naruszenie prawa stanowi także regulacja zawarta w § 17 pkt 1 lit a - c regulaminu, który określa obowiązki właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe odnoszące się do psów, tj. każdego psa o określonych wymiarach należy prowadzić na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną. Norma zawarta w § 17 pkt 1 lit a regulaminu w zakresie, w jakim wyraża generalny nakaz wyprowadzania psa na uwięzi oraz w kagańcu, ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, które uwzględniałyby specyficzne cechy biologiczne zwierząt, ich wiek, stan zdrowia, fizjologię. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm., dalej "u.o.z.") zakazującą puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tymczasem korzystanie z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. musi uwzględniać zasadę humanitarnego traktowania zwierząt, wyrażoną w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 u.o.z., stanowiących, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Generalny nakaz prowadzenia psów w obroży, na uwięzi nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia i może prowadzić do naruszenia zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić również może do przypisywania osobie utrzymującej zwierzę odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Wobec tego wprowadzający generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska - M., M. M., "Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz", W. 2017 r., s. 42). Przy czym, w ocenie Sądu dla prawidłowej regulacji tego zagadnienia niewystarczające jest wskazanie wymiarów psa, jak w niniejszej sprawie. Również w pozostałej części § 17 pkt 1 lit b regulaminu istotnie narusza prawo. Bez upoważnienia ustawowego ustanowiono obowiązek okazywania, na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu. Przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w sposób kompleksowy regulują kwestię szczepień psów, wobec czego brak uzasadnienia do zamieszczenia w Regulaminie obowiązków związanych z egzekwowaniem norm zawartych w tamtej ustawie. W pozostałym zakresie regulacje zawarte w tym miejscu stanowią w istocie przypomnienie o obowiązkach wynikających z innych przepisów prawa, tj. obowiązku uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, czy też systematycznego szczepienia i związanych z tym obowiązków. Podkreślić należy w tym kontekście, że rola regulaminu utrzymania i czystości na terenie gminy – jako aktu prawa miejscowego – jest znacznie donioślejsza niż przypominanie o obowiązkach wynikających z innych aktów prawnych. Rolą regulaminu jest określenie odrębnych, dopasowanych do uwarunkowań konkretnej gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, realizujących cele zakreślone w upoważnieniu ustawowym. Takiej roli analizowane przepisy nie spełniają. Zdaniem Sądu konieczne było również uwzględnienie skargi w zakresie § 17 pkt 2 regulaminu, który odnosi się do obowiązków osób utrzymujących wszystkie zwierzęta domowe. Także wątpliwości budził obowiązek wyrażony w §17 pkt 2 lit f dotyczący natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe. Obowiązek ten poprzez wskazanie "w szczególności" na jakich trenach ma być stosowany, a nadto obejmujący w jakich torbach mają być deponowane nieczystości wykracza już poza granice upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu niejasny i nieprecyzyjny jest obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi. Dozór jest pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem. Stały dozór oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór oznacza dozór dający oczekiwane skutki. Skutki te nie zostały jednak przez prawodawcę lokalnego wskazane. Wobec tego należy stwierdzić, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść nie mieści się również w upoważnieniu ustawowym. Dotyka również materii uregulowanej w przywołanym już art. 77 Kodeksu wykroczeń. W ocenie Sądu niewłaściwie sformułowano również obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., oraz z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z pomocy psów – przewodników, jak też obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz inne tereny. Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasne zakresowo pojęcie "obiektów użyteczności publicznej". Przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. Wobec powyższego trzeba dostrzec, że z treści kontrolowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich ww. obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. Zakaz ten obejmuje zatem m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej. Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są za wąskie i nieprecyzyjne. Pozostają nadto w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami ustawowymi. Pomijają bowiem inne, niż osoby niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w kontekście art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172), tj. osób niedowidzących, niepełnosprawnych ruchowo. Pomijają też osoby z psami służbowymi. Powyższe uwagi należy odnieść również do nakazu niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk. Norma ta nie realizuje postulatu określoności prawa w zakresie, w jakim określa tereny, na które zakazuje się wstępu ze zwierzętami, bez konieczności jednoznacznego ich wyznaczenia. W ocenie Sądu zastosowane zwroty konstytuujące obowiązek odznaczające się niedookreślonością i brakiem precyzji użytych sformułowań, skutkują brakiem pewności co do zakresu przedmiotowego tego obowiązku. Innymi słowy, adresat normy nie ma pewności co do tego, czy zachowuje się zgodnie z normą, czy też nie, a dalej idąc, czy za jego zachowanie grozi sankcja, czy też nie. Tak sformułowane obowiązki nieproporcjonalnie ograniczają prawa i wolności osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zaznaczyć należy, że powyższa ocena nie oznacza, że nie jest dopuszczalne wprowadzanie w omawianym zakresie szczególnych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta. Obowiązki te muszą jednak mieścić się w zakresie upoważnienia ustawowego, realizując jego cel, a nade wszystko muszą stanowić wynik starannego wyważenia przez prawodawcę lokalnego wartości, którymi z jednej strony w szczególności są powinność humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobata wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczanie wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się). Z drugiej strony powinny być wzięte pod uwagę wartości, o których stanowi zacytowany powyżej art. 31 Konstytucji. Warto, przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK [...] (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzenie zakazu wchodzenia z psami do terenów wspólnego użytku nie ma nic wspólnego z nakładaniem obowiązków (o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) ponieważ są one wówczas niepotrzebne. NSA zauważył, że nie ma żadnej delegacji ustawowej upoważniającej do wprowadzania zakazu wprowadzania psów do parku miejskiego. Natomiast ustanowienie ewentualnych nakazów określonego postępowania ze zwierzętami oraz stworzenie specjalnych wydzielonych i ogrodzonych stref dla odwiedzających park z psami mogłoby być uznane za spełniające wymogi delegacji ustawowej zawartej w u.c.p.g. Sąd stwierdził również nieważność przepisów zawartych w §17 pkt 2 litera d-e regulaminu, dotyczących zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi oraz zwolnienia psów ze smyczy. Przepisy te zostały sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny, a dodatkowo nakładają się na kwestie już uregulowane w punkcie 1 (w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne, przy czym zwróci należy uwagę, że Rada w regulaminie posłużyła się wyrażeniem "ras uznanych", co budzi wątpliwości, czy chodzi o objęte przepisami powszechnie obowiązującymi "ras uznawanych"). Generalny nakaz trzymania zwierząt na uwięzi, bez uwzględniania ich cech osobniczych, fizjologii nie jest zgodny z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt. Kwestia puszczania (zwalniania z uwięzi) psów została natomiast uregulowana w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., które zabraniają puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, z wyłączeniem terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W odniesieniu do możliwości zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości należy wskazać, że wykracza on poza granice upoważnienia ustawowego, wkraczając w sposób niedopuszczalny w sferę prawa własności, z naruszeniem regulacji zawartych w normach wyższej rangi, tj. art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., jak też art. 77 k.w. Sąd zakwestionował również obowiązek niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe (§17 pkt 2 lit g regulaminu). Obowiązek ten jest niedookreślony, niejasny i nadmierny. Regulamin nie precyzuje, w jakich okolicznościach osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są przeciwdziałać zakłócaniu ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Tak szeroko sformułowany nakaz mógłby być interpretowany zarówno jako obowiązek "uciszania" i "uspokajania" zwierząt w bliżej nieokreślonych okolicznościach, jak i podejmowania działań zmierzających na stałe do uniknięcia sytuacji zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta spowodowane ich zachowaniem, w szczególności wydawaniem dźwięków, np. poprzez niewychodzenie ze zwierzętami domowymi na tereny przeznaczone do użytku wspólnego, czy też działania zmierzające do pozbawienia fizycznej możliwości zakłócania hałasu za pomocą głosu. Tak sformułowany obowiązek stoi w rażącej sprzeczności z zasadą humanitarnego traktowania zwierząt i zasadą proporcjonalności. Należy ponadto zaznaczyć, że regulacja ta wkracza również w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego, odnoszącym się do immisji, jak też w art. 51 oraz 77 Kodeksu wykroczeń, odnoszących się do zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta. Tym samym § 17 pkt 2 lit g Regulaminu narusza również granice upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotnie narusza prawo również § 17 pkt 3 regulaminu, w którym wskazano, że "hodowcy zwierząt domowych zobowiązani są spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy". Zauważyć wypada, że określenie "hodowca zwierząt domowych" nie jest adekwatne. Hodowla bowiem dotyczyć może zwierząt gospodarskich. Pojęcie "hodowcy zwierząt domowy" odmienne od "osób utrzymujących zwierzęta domowe", jak też pojęcia "właściciela utrzymującego zwierzęta domowe", którym posługuje się uchwała, nie zostało zdefiniowane. Niejasny pozostaje również przedmiot obowiązku ustanowionego w tym przepisie. Wskazani wyżej hodowcy zobowiązani są bowiem "spełniać wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy". Tymczasem w regulaminie brak określenia takich obszarów. Rozdział VII (realizujący upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.) obejmuje jedynie wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, nie zaś wyłączonych spod zabudowy. Dyspozycja §17 pkt 3 regulaminu jest w istocie pusta. Istotnie narusza prawo również § 17 pkt 4 regulaminu, który rozszerza zakres obowiązywania przepisów regulaminu na zwierzęta nieudomowione, utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje wyłącznie możliwość uregulowania obowiązków dotyczących zwierząt domowych. Kategoria zwierząt nieudomowionych, które w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.o.z. są zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi), wykracza zatem poza dopuszczalny zakres regulacji. Wobec tego Sąd stwierdził nieważność § 17 w całości. Zasadny okazał się także zarzut odnoszący się do § 19 ust. 4 pkt 4 regulaminu w brzmieniu: "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 3, zobowiązani są przestrzegać zapisów § 3 niniejszego Regulaminu, a ponadto: pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich." Należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz. 921 ze zm.), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr [...], s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Stwierdzić zatem należało nieważność § 19 ust. 4 pkt 4 regulaminu. Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 25 regulaminu, który brzmi: "1. Nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Regulaminu, sprawuje Burmistrz D. poprzez uprawnionych pracowników Urzędu Miejskiego w D.. 2. Właściciele nieruchomości mają obowiązek udostępnić nieruchomość do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w niniejszym Regulaminie. 3. Kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym Regulaminie, podlega karze grzywny. 4. Postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 3, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia." Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty, w szczególności na uprawnionych pracowników Urzędu Miejskiego. Brak podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w regulaminie (ust. 1 i 2). Rada nie jest również władna do wprowadzenia do regulaminu przepisu określającego sankcję w postaci kary grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie, i to w oparciu o przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (ust. 3 i 4), gdyż odpowiedzialność ta została uregulowana wprost przepisami ustawy (art. 10 ust. 2a i 3 u.c.p.g.) i brak podstawy prawnej do odwoływania się w tym zakresie w regulaminie do innego aktu rangi ustawowej. Stwierdzić zatem należało § 25 regulaminu w całości. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak wskazano powyżej delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada Miejska nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Tymczasem, w świetle powyższych rozważań i zasadności stwierdzenia nieważności regulacji § 4 (uprzątania błota, śniegu, lodu...), § 5 (mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi), § 16 i § 17 (obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe) w całości - regulamin nie zawiera obligatoryjnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 b), c) i pkt 6 u.c.p.g. Sformułowanie zaskarżonych postanowień nie pozwoliło przy tym na stwierdzenie nieważności tych §§ w części. Określenie, zatem w regulaminie szczegółowych zasad wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. a ma charakter obligatoryjny, zatem brak wszystkich tych elementów stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. Powyższe musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści wykraczającym poza żądanie skarżącego Prokuratora. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza poza te postanowienia regulaminu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z [...].05.1993 r., SA/Wr [...], z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP [...]/52; por. też np. wyrok WSA z [...].12.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA). W tym kontekście w ocenie Sądu z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada uchwaliła inne jeszcze, naruszające prawo w stopniu istotnym, regulacje: § 8 ust. 1 – 9 i § 9 regulaminu dotyczące nałożenie obowiązków w zakresie wymogów dotyczących pojemników i worków do prowadzenie selektywnej zbiórki, utrzymania pojemników odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; § 14 ust. 1 – 3 ustalających dodatkowe zasady doboru objętości zbiorników bezodpływowych, przyjęcie ilościowego zużycia wody w obiektach nieposiadających wodomierzy; § 19 w zakresie nałożenia dodatkowych obowiązków oraz zawarcia regulacji ustawowych w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkami, takimi jak posiadanie budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi określone w przepisach odrębnych, wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są przestrzegać przepisów sanitarno – epidemiologicznych, czy składować obornik w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej nieruchomości, na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości; przeprowadzać deratyzację pomieszczeń, a nadto, że zwierzęta powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie, co godzi w art. 144 Kodeksu cywilnego, o czym było powyżej. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść całego regulaminu, a także art. 10 ust. 2a u.c.p.g. stwierdzenie nieważności uchwały w całości okazało się uzasadnione. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g. kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny. Zaskarżone przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały w części, a także pozostałe stanowiły, zatem jeden z elementów normy prawnej nakazującej organom egzekwować kary z popełnione wykroczenia. Dlatego w ocenie Sądu zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co w zaistniałej sytuacji uczynić mógł już tylko Sąd. Nadto wskazać należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały w przeważającej części zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Te uregulowania, które nie zostały zakwestionowane, nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach opisanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g., co także uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej regulamin, który nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień jakie powinny się w nim znaleźć. Ta uwaga dotyczy głównie wymagań obejmujących brak uregulowań, co do mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, czy wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Mając wszystkie powyższe argumenty na względzie, Sąd rozpoznający niniejszą skargę uznał, że na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należało nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak Sąd orzekł w wyroku. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym składzie trzech sędziów, o czym zawiadomiono strony zapewniając im możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem wyroku.