IV SA/Po 1233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 3 listopada 2017 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako - kpa) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gnieźnieńskiego w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) bez nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w to miejsce przywołując podstawę prawną tj. art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W punkcie 2 decyzji Wojewoda orzekł, że w pozostałej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 sierpnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Gnieźnie wpłynęło zgłoszenie zamiaru budowy tymczasowej stacji mobilnej sieci [...] nr [...] Gniezno Łabiszynek, dz. nr ewid. [...], m. Goślinowo, gm. Gniezno, realizowanego jako tymczasowego obiektu budowlanego. Starosta Gnieźnieński w dniu 13 września 2017 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy tymczasowej stacji mobilnej sieci [...] uzasadniając swoje stanowisko poprzez wskazanie, że planowana inwestycja będzie generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludzi, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu I instancji dalsza analiza oddziaływania może być przedmiotem badań, które przeprowadzone są jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołała się zgłaszająca [...] S.A.(dalej jako: Spółka albo Skarżąca) wskazując na wadliwość ustaleń przyjętych przez organ I instancji. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego nałożono na Skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, poprzez przekazane brakującej dokumentacji. Spółka z ciążącego na niej obowiązku wywiązała się w terminie. Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną decyzję, swoje stanowisko uzasadnił poprzez wskazanie, że wydając sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego Starosta Gnieźnieński uwzględnił, iż tryb zgłoszeniowy jest uproszczonym trybem postępowania administracyjnego, który zakazuje dokonywania wykładni rozszerzającej przesłanek wnoszenia sprzeciwu określonych w art. 30 ust. 5c, ust. 6 oraz ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie akt sprawy ustalono, że przedmiotowy zamiar inwestycyjny obejmuje budowę tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Podkreślono, że z opisu robót wynika, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane w tym m.in.: - wyrównanie terenu budowy; - wykonanie nawierzchni utwardzonej ; - wykonanie fundamentu pod stojak RRU H-stand; - montaż stacji Mobile Site T wraz z ramą outdoor i całym wyposażeniem; - montaż poziomej i pionowej drogi kablowej; - montaż konstrukcji wsporczych pod anteny sektorowe itd. Maksymalne planowane parametry pracy instalacji - 3 anteny sektorowe SI Al, S2A1, S3A1 o mocy EIRP każdej z nich 4834 [W]. Wskazano, że całość stacji bazowej zamontowana jest na ruszcie stalowym (wymiary rusztu w rzucie poziomym 9000 x 9000 mm), który z kolei posadowiony jest na podporach rusztu ułożonych na powierzchni wyrównanego i utwardzonego gruntu. Na ruszcie zamontowany jest m.in.: maszt antenowy o wys. 27, 00 m z odciągami. Wojewoda wskazał, że opis tych robót nie wskazuje, by inwestor zamierzał wybudować obiekt będący budowlą w sposób trwale połączony z gruntem. W tym miejscu Wojewoda uściślił, że o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem nie przesądza wyłącznie zachowanie przez niego stateczności i nośności, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że ustawodawca w sposób przemyślany i celowy, w przepisach Prawa budowlanego użył sformułowania "obiekt nietrwale połączony z gruntem" (art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego) i w niezamkniętym katalogu takich obiektów wymienił m.in. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej. Wojewoda wyjaśnił, że obiekty te, jak wskazują zasady wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego (są również stawiane na podporach układanych na wyrównanym i utwardzonym gruncie, najczęściej wyposażane również w niezbędne instalacje w tym elektryczne i sanitarne. Organ II instancji podkreślił, że obiekty budowane w taki sposób, gwarantujące wymaganą stateczność i nośność ustawodawca zalicza do obiektów nietrwale połączonych z gruntem. Podkreślono, że przedmiotowy zamiar jest budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wolnostojącym masztem (1 antenowym). Wojewoda zauważył, ze w tym przepisie ustawodawca nie doprecyzowuje, czy ma to być obiekt budowlany nietrwale z gruntem czy obiekt budowlany trwale połączony z gruntem. W dalszej kolejności podkreślono, że co do zasady zgłaszany zamiar z tytułu przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Podlega jednak obowiązkowi zgłoszenia. Wskazano, że tak stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i takie stanowisko wynika również pośrednio z zaskarżonej decyzji Starosty Gnieźnieńskiego, gdyż skorzystanie przez ten organ z dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego może wynikać wyłącznie z zakwalifikowania zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego jako podlegającego procedurze zgłoszenia. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że przedmiotowa mobilna stacja bazowa telefonii komórkowej obejmująca m.in. maszt antenowy o wysokości 27, 00 m (zamontowany na ruszcie stalowym) z zamontowanymi m.in. antenami systemowymi (S1A1, S2A1, S3A1) o mocy EIRP 4834 [W] każda, należy jednak do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że z kwalifikacji przedsięwzięcia [...] "Budowa stacji radiokomunikacyjnej" dołączonej do akt sprawy wynika, że wskutek budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, wyrażającego się w utrwaleniu bądź zwiększeniu ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie Wojewody wskazuje na to przebieg osi głównych wiązki promieniowania anten, istniejąca zabudowa w osi anteny S1A1 (azymut 10°) i przebieg osi odpowiednio 2,8 m oraz 3,6 m nad istniejącym budynkiem. Dodatkowo, jak zauważył Wojewoda, w przypadku anteny S2A1 (azymut 135°) przebieg osi 4,2 m oraz 6,5 m nad istniejącymi budynkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ustalenia organu znajdują oparcie w analizie środowiskowej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przedstawiającej obszary występowania pól elektromagnetycznych o natężeniu większym lub równym 0,1 W/m². Podkreślono, że jak wynika z przedstawionej analizy antena o azymucie 10° generuje pole elektromagnetyczne o wielkości większej lub równej 0,1 W/m² znajdujące się bezpośrednio na wysokości 8,7 m nad istniejącym budynkiem. Podkreślono, że takie wartości dopuszczalne poziomów pól elektromagnetycznych wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003r., nr 192, poz. 1883). Z tego powodu, jak zauważył Wojewoda planowana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla nieruchomości pozostających pod wpływem oddziaływania stacji bazowej. Podkreślono przy tym, że treść art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego dowodzi, że do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność, co do okoliczności o jakich mowa w tym przepisie. Podkreślono, że ustawodawca użył w art. 30 ust. 7 ustawy określenia "może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Organ II instancji wskazał przy tym, że potencjalna możliwość pogorszenia stanu środowiska, co w przedstawionym przypadku – w ocenie organu - ma miejsce, stanowi podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych też powodów wydanie przez Starostę Gnieźnieńskiego sprzeciwu Wojewoda uznał za usprawiedliwione, wskazując, że zobowiązany był do przeprowadzenia działania naprawczego polegającego zmianie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z treści art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, na podstawie tego przepisu nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż inwestor zostałby pozbawiony możliwości realizacji inwestycji. Wojewoda wskazał, że decyzja w sprawie sprzeciwu oznaczałaby, że sprawa została rozstrzygnięta, co do istoty, a ponowne prowadzenie postępowania w tym zakresie wiązałoby się z zarzutem naruszenia zasady "rzeczy osądzonej". W przewidzianym prawem terminie Spółka wniosła skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 03 listopada 2017r, w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 punkt 12 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu w wyniku nieuzasadnionego uznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy - tymczasowej stacji mobilnej telefonii komórkowej wymaga uprzedniego sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i niewymagający takiego połączenia, zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 punkt 12 wymaga jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 20 ust. 1 punkt c) oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu, iż oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie powoduje ograniczenie w ich zagospodarowaniu, w tym zabudowy, obligujące organ do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i uznania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców tych nieruchomości za strony tego postępowania, podczas gdy inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w sposób przewidziany w art. 3 punkt 20 ustawy Prawo budowlane. W następnej kolejności podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane polegający na jego niezastosowania w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości co do kompletności zgłoszenia i wystąpiła konieczność jego uzupełnienia. Wskazano nadto na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyczyn uznania, iż planowane przedsięwzięcie będzie generować ponadnormatywne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. A także zarzucono naruszenie art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia przyczyn dla których organ uznał inwestycję za taką, która utrwali bądź zwiększy ograniczenia dla terenów sąsiednich. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gnieźnieńskiego. Wniesiono również o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji administracyjnej Wojewody, dotyczącej tożsamego zamierzenia inwestycyjnego, co do którego organ ten nie zgłosił zastrzeżeń. Decyzję te przedłożono do akt sprawy. Pełnomocnik Spółki wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie odnieść należało się do zgłoszonego na rozprawie wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie o – jak wskazano – identycznym stanie. Odnosząc się zatem do tego wniosku wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 ppsa, w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Z tego też powodu Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ppsa oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej, stwierdzając, że przeprowadzenie dowodu ze wskazanych we wniosku dokumentów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w badanej sprawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 30. ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jak wynika z brzmienia powołanego powyżej przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie ma szczególny charakter, ponieważ jest decyzją uznaniową, a to rodzi po stronie organu konkretne obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że decyzja uznaniowa oznacza, że norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia – w sposób wyraźny – dokonanie takiego wyboru organowi administracji, pozostawiając jemu wybór następstwa prawnego. Charakter decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego nie stanowi jednak istoty sporu. Należy natomiast zauważyć, że upoważnienie organu administracji publicznej do działania w trybie uznania administracyjnego wiąże się zawsze ze szczególnym obowiązkiem dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez organ sprawy. Szczególnie kształtuje się przy tym zakres kontroli legalności decyzji administracyjnych sprawowany przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też powodu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Wydanie decyzji na podstawie art. art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego uzależnione jest od spełnienia przesłanki wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Uzasadniając swoje stanowisko, w kwestii zaistnienia tej przesłanki w okolicznościach badanej sprawy Wojewoda wskazał na § 3 ust. 1 pkt e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć). Stosownie do treści tego przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W - a miejsca dostępne dla ludności - znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Należy przy tym zauważyć, że stosownie do treści art. 124 ust 2. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017, poz. 519 – dalej jako: POŚ) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Nie rodzi zatem wątpliwości Sądu, że przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o którym mowa w art. 124 ust. 2 POŚ oraz w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego (por. wyrok NSA 19.10.2017 r. sygn. II OSK 289/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że określenie, czy dane miejsce jest dostępne dla ludności powinno zostać zbadane na podstawie aktualnego stanu faktycznego, to jest na podstawie tego, w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany w chwili czynienia przez organ ustaleń faktycznych. To w okolicznościach badanej sprawy uczyniono i w świetle poczynionych przez organy ustaleń stwierdzono, że promieniowanie: Antena S1A1 (azymut 10) przebiega 2,8m nad istniejącym budynkiem (natężenie większe równe 0,1 W/m². na wysokości 8,7 m nad istniejącym budynkiem) a Antena S2A1 (azymut 135) przebieg 4,2m oraz 6,5m nad istniejącymi budynkami. W przypadku trzeciej anteny S3A1 w ogóle nie stwierdzono aby promieniowanie przebiegało nad istniejącymi budynkami. W pkt 5 powołanej przez Wojewodę Analizy środowiskowej wskazano, że pola elektromagnetyczne o gęstości większej niż 0,1W/m wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi zgodnie z zapisami art. 124 ust 2 POŚ. Należy zauważyć przy tym, że ustaleń zawartych w przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, ani przedstawionych w niej wniosków w toku postępowania organy nie zakwestionowały. Należy też zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "takie wartości – dopuszczalne - poziomów pól magnetycznych wynikają z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól magnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). I z tego powodu – w ocenie organu - planowana inwestycja może spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla nieruchomości pozostających pod wpływem oddziaływania stacji bazowej". Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda nie kwestionując danych przedstawionych przez Spółkę, ani wniosków przedstawionej Analizy Środowiskowej o zachowaniu dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych, jednocześnie stwierdził, że planowana inwestycja może spowodować ograniczenia i uciążliwości dla miejsc dostępnych dla ludności. Z akt sprawy nie wynika jednak na jakim materiale dowodowym organ oparł swoje ustalenia w tym zakresie, skoro - jak wynika z przedłożonej przez Spółkę dokumentacji – gęstość mocy przekraczająca 0,1 W/m² nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust.2 POŚ. Bezspornie rolą organu jest w toku dokonywania takiej oceny uwzględnienie również prawne możliwości wykorzystywania terenu, w szczególności takich, które zostały określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, że jeżeli nawet dany teren nie jest aktualnie wykorzystywany, ale plan miejscowy pozwala na jego wykorzystanie jako miejsca dostępnego dla ludności, uznać trzeba, że - w świetle obowiązujących przepisów - jest to miejsce dostępne dla ludności, zgodnie z ustaloną funkcją i parametrami zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy nie odniesiono się jednak w żaden sposób do tej kwestii. Również z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania prowadzono jakiekolwiek ustalenia, które uzasadniałyby przyjęcie w okolicznościach badanej sprawy, że sporna inwestycja może spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. A na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Spółki podniósł na rozprawie, że teren na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja objęta zgłoszeniem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w takim przypadku dla wykazania że sporna inwestycja może spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich należało poczynić ustalenia, czy w odniesieniu do tego terenu wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy. Z pełnomocnikiem Spółki należy się zgodzić. Podkreślić należy, że uprawnienie organu wynikające z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Jednak nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien – wykazać - że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2377/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wyjaśnić, że jakkolwiek organ nie musi udowadniać, że wspomniane niebezpieczeństwo występuje, to jednak uznanie przyznane przez ustawodawcę organowi, nie może oznaczać dowolności działania, lecz powinno być oparte na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że stojąc na stanowisku, że sporna inwestycja może spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla miejsc dostępnych dla ludzi, należało przynajmniej zbadać czy takie tereny, tj. dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 POŚ w ogóle znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że tego w okolicznościach badanej sprawy nie uczyniono. W konsekwencji nie sposób nawet stwierdzić, czy w istocie spełniły się przesłanki stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji uznaniowej. Dopiero znajdujące oparcie na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych uznanie organu o możliwym wpływie inwestycji na nieruchomości sąsiednie może stanowić podstawę do orzekania w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Jest to o tyle istotne, że w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a oznacza to, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie. Nie ma też środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu stosownych działań (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 665/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć trzeba, że decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że co do zasady wydanie decyzji uznaniowej w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego jest dopuszczalne. Jednak organ wydając zaskarżoną decyzję i uzasadniając ją nie wykazał, aby zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. O ile, bowiem art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga - udowodnienia - przez organ, że opisane tym przepisem niebezpieczeństwo występuje, o tyle organ musi wykazać, że w ogóle ziściły się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w tym trybie. Uznanie administracyjne dotyczy bowiem następstw, uprzedniego stwierdzenia, że zaistniały przesłanki ustawowe do wydania decyzji. Okoliczności badanej sprawy i przekazany Sądowi materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić na czym organ opiera swoje stanowisko, że sporna inwestycja może spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentacji, co do prawnych możliwości wykorzystywania terenu na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja i na który miałaby ona oddziaływać powoduje, że za słuszne uznać należy stanowisko skarżącej Spółki, co do tego, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej kpa).Zgodzić się bowiem trzeba ze stroną Skarżącą, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu. Nie może również budzić wątpliwości fakt, że – jak trafnie podniósł pełnomocnik Spółki – jeżeli organ miał wątpliwości, co do przedstawionej przez Skarżącą dokumentacji, to zobowiązany był stosownie do wymogów wynikających z kpa, wezwać Spółkę do ich wyjaśnienia, ewentualnie uzupełnienia złożonej już dokumentacji. Bezspornie w okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono, czym naruszono przepisy prawa. Zasadnie zatem w okolicznościach badanej sprawy podniesiono w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust 7 pkt 4 Prawa budowlanego. W aktach brak bowiem, ustaleń organu co do tego, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust 2 POŚ, a na tym oparł swoje stanowisko organ. Wojewoda nie odwołuje się również w tej kwestii do żadnych konkretnych danych. Słusznie również wskazuje Spółka w złożonej do Sądu skardze, że w toku postępowania naruszono powołane przepisy Prawa budowlanego, przyjmując w sposób nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym, że oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie spowoduje ograniczenie w ich zagospodarowaniu, a w konsekwencji, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja wymaga uprzedniego sporządzenia projektu budowlanego. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się jednak do żądania skargi w zakresie uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego należy wskazać, że o zasadności skargi w niniejszej sprawie przesadził brak ustaleń faktycznych, pozwalających na weryfikację zasadności wydania decyzji uznaniowej. W szczególności nie ustalono, czy – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w obszarze wskazanym jako zagrożony zamierzoną inwestycją, "porządek prawny" regulowany jest decyzją (decyzjami) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jakiego rodzaju ewentualnie inwestycje mają być i gdzie lokalizowane. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać ustaleń we wskazanym kierunku, a następnie rozstrzygnąć sprawę. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uzasadniał uchylenia decyzji obu instancji. Organ w musi w sposób znajdujący oparcie w materiale dowodowym wskazać na czym konkretnie opiera swoje przekonanie, że oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie może spowodować ograniczenie w ich zagospodarowaniu, albo – jeśli nie będzie tego w stanie uczynić, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne. Dla załatwienia sprawy nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego w całości, ani nawet w znacznej części, co ze względu na osadzoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania uzasadniałoby ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji. Należy podkreślić raz jeszcze, że decyzja Wojewody jest decyzją uznaniową, a więc Sąd nie może oceniać jej celowości, ale też z tego powodu taki istotne znaczenie ma uzasadnienie tej decyzji w sposób pozwalający stwierdzić, że uznanie administracyjne nie nosi cech dowolności. W zakresie tej dopuszczalnej kontroli decyzji uznaniowych Sąd dostrzegł, że nie wykazano spełnienia ustawowej przesłanki, upoważniającej organ do wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie czy w obszarze wskazanym jako zagrożony zamierzoną inwestycją, "porządek prawny" regulowany jest decyzją (decyzjami) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jakiego rodzaju ewentualnie inwestycje mają być i gdzie lokalizowane. Dopiero w oparciu o wyczerpująco ustalony stan faktyczny organ będzie zobowiązany stwierdzić czy ziściły się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono – jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (na które składa się kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa, oraz kwota 480 zł obejmująca koszty zastępstwa procesowego) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 ppsa w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800).