IV SA/Po 1223/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę

Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wykazania danych ewidencyjnych budynku o identyfikatorze opisanym w postanowieniu, usytuowanego w granicach działki ewidencyjnej nr [...] Uzasadniając napisał, że wpłynęło opracowanie geodezyjne nr [...] wykazujące zmiany zaistniałe w granicach ww. działki ewidencyjnej [...]. Ponieważ wniosek w sprawie aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów nie wpłynął od wszystkich współwłaścicieli, z urzędu wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W toku postępowania decyzją z [...] marca 2017 r. (1.) wprowadził do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany wynikające z dokumentacji geodezyjnej o ww. identyfikatorze [...], zaistniałe w granicach przedmiotowej działki nr [...], obejmujące informację o zakresie przebudowy, zmianę konturu oraz pola powierzchni zabudowy w budynku, (2.) wykazał trzy kondygnacje nadziemne w przedmiotowym budynku. Rozpoznając odwołanie I. W., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania jedna ze stron, E. T., powiadomiła że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się postępowanie o sygnaturze akt [...] o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości; celem jest rozdzielenie nieruchomości zabudowanej budynkami na działkach [...] i [...] tak, aby powstały dwie niezależne nieruchomości gruntowe, zabudowane dwoma budynkami jednorodzinnymi. Rozprawa została wyznaczona przez Sąd na [...] października 2017 r. W związku z powyższym wniosła o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie, z urzędu lub na żądanie strony. Organ I instancji napisał, że uznaje, że rozstrzygnięcie dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości ma istotne znaczenie dla prowadzonej sprawy, dlatego postępowanie należy z urzędu zawiesić do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. W zażaleniu na to postanowienie I. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do zażalenia oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszym postępowaniu nie występuje zagadnienie wstępne, co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz niewyczerpujące zebranie materiału. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że kwestia objęta postępowaniem sądowym została już prawomocnie osądzona, dlatego też skarżąca w toku postępowania sądowego podniosła zarzut powagi rzeczy osądzonej oraz wniosła o odrzucenie wniosku o zniesienie współwłasności. Nadto, oprócz przesłanki odrzucenia istnieją także przesłanki do oddalenia wniosku o zniesienie współwłasności. Wskazał na opinię biegłego sądowego z [...] lipca 2017 r., sporządzoną w toku postępowania sądowego, z której wynika, że proponowany przez wnioskodawców sposób zniesienia współwłasności poprzez fizyczny podział na dwie odrębne działki zabudowane budynkiem jest niemożliwy i nierealny. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji zobowiązany był do uzyskania informacji zarówno o przedmiocie postępowania sądowego, jak również o jego etapie. W szczególności organ I instancji nie zwrócił się do skarżącej o przedstawienie wyjaśnień dotyczących toczącego się postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając napisał, że zaskarżone postanowienie uchylił z powodów innych niż opisane w zażaleniu. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego wystąpienie uzasadnia zawieszenie postępowania, oznacza wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy. Zagadnienie wstępne to zagadnienie na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zdaniem organu wyższego stopnia, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd - na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Organ wyższego stopnia ocenił, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, polegająca na wprowadzeniu zmian wynikających z dołączonej do wniosku dokumentacji geodezyjnej. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm., dalej jako P.g.k.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn zm., dalej jako Rozporządzenie). W świetle art. 2 pkt 8 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Organ ten dokonuje zmian danych ewidencyjnych na podstawie aktualnie istniejących i dostępnych dokumentów. Organ wyższego stopnia ocenił, że przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności, nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, dlatego zawisłość sprawy o zniesienie współwłasności nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności, w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów. Z kolei odnosząc się do zarzutu tożsamości sprawy oraz oceny opinii biegłego sądowego organ wyższego stopnia stwierdził, że nie jest to kwestia należąca do kompetencji organów administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. T., zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i pozostawienie w mocy postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu istnieje zagadnienie wstępne, w postaci toczącego się postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności, od wyniku którego zależy prawidłowe rozpoznanie tej sprawy i wydanie decyzji. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz niewystarczające zebranie materiału dotyczącego sprawy. Uzasadniając napisał, że istotne znaczenie ma to, czy w sprawie jest jeden budynek stojący na dwóch działkach, czy też dwa budynki na dwóch działkach. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli Sąd zniesie współwłasność przez podział fizyczny to znaczy, że istnieją dwa budynki jednorodzinne samodzielne funkcjonalnie i technicznie posadowione każdy na swojej działce [...] i [...], a to oznaczałoby dopiero zasadność prowadzenia dwóch kartotek budynkowych, jak jest to przedwcześnie obecnie zrobione, i możliwość zrealizowania przedmiotowego wniosku o aktualizację danych w ewidencji jednego budynku. Jeżeli jednak nie będzie można uznać budynków za samodzielne, to powinna być prowadzona wyłącznie jedna kartoteka budynkowa dla budynku wielorodzinnego, czyli inaczej niż jest to w tej chwili prowadzone. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji okazałoby się, że obecnie prowadzona kartoteka dla budynku jednorodzinnego na działce [...] jest nieistniejąca już dzisiaj, więc nie można by zrealizować obecnego wniosku uczestniczki. Ponieważ prawdopodobna jest taka sytuacja w świetle opinii biegłego sądowego, zdaniem pełnomocnika za wystarczająco udokumentowane należy uznać istnienie zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd podziela argumentację Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sprawa dotyczy zawieszenia postępowania, którego przedmiotem jest aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, polegająca na wprowadzeniu zmian wynikających z dokumentacji geodezyjnej, dołączonej do wniosku I. W.. Prace geodezyjne dotyczyły inwentaryzacji powykonawczej budynku. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia ma rację uznając, że postępowanie aktualizacyjne oraz postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości - mogą toczyć się równolegle. Zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Sąd podziela argumentację zaskarżonego postanowienia, że ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, iż z przepisów art. 20, 22 i 24 P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, nie można również zmieniać stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości: gruntowych, budynkowych, lokalowych wynikający z dokumentów (wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3251/15; Lex nr 2423114). Organ prowadzący ewidencję gruntów dokonuje zmian danych ewidencyjnych na podstawie aktualnych i dostępnych dokumentów. W związku z tym, skoro został złożony wniosek i okaże się, po ocenie wniosku i załączników, że należy dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków, to brak podstaw do oczekiwania, aż zakończy się postępowanie toczące się przed sądem powszechnym. Konsekwentnie należy stwierdzić, że jeżeli kiedykolwiek zostanie wydane orzeczenie sądowe zmieniające stan prawny nieruchomości i orzeczenie to stanie się prawomocne, to na podstawie prawomocnego orzeczenia zostaną dokonane następne zmiany w ewidencji, tak aby operat był utrzymany w stanie aktualności. Dalej Sąd stwierdza, że słusznie organ wyższego stopnia uznał, że rozstrzygnięcie, czy sprawa zawisła przed sądem powszechnym jest tożsama z inną sprawą – nie należy do właściwości organu administracji. Natomiast z powodu ww. charakteru ewidencji gruntów i budynków brak podstawy do tego, aby organ prowadzący ewidencję wstrzymał się z postępowaniem mającym na celu ocenę, czy dane w ewidencji mają zostać zmienione. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że jeśli zdaniem strony skarżącej aktualny sposób prowadzenia kartoteki budynkowej osobno dla budynku jednorodzinnego na działce nr [...] i osobno dla budynku jednorodzinnego na działce nr [...] – jest wadliwy, to mając na uwadze charakter kartoteki budynków, która jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach (§ 26 ust. 1 Rozporządzenia) należy argumenty w tej kwestii podnosić w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję niezależnie od ewentualnych zmian, jakie wynikać będą ze zniesienia współwłasności. Z argumentacji skargi zdaje się wynikać pogląd, że ewentualne rozstrzygnięcie sadu powszechnego dotyczące zniesienia współwłasności potwierdzi zasadność prowadzenia dwóch kartotek budynków. Sąd wskazuje, że charakter prawny ewidencji gruntów i budynków wyklucza taką sytuację, że zdarzenie późniejsze uzasadni istniejące wcześniej rozwiązania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.