IV SA/Po 1212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu M. Z. [...] zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu.

IV SA/Po 1212/18 Uzasadnienie M. Z. (dalej również: "skarżący"), pismem z dnia 28 grudnia 2016 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego w którym znajdują się cztery lokale na lokal mieszkalny zlokalizowanego na działce nr [...] ark. 4, obręb S. położonej w P., przy ul. [...]. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r., znak [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego usytuowanego na parterze na lokal mieszkalny, przewidziany do realizacji na działce nr [...], ark. 04, obręb S., położonej przy ul. [...] w P., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podolany Zachód B", (uchwała o zatwierdzeniu XV/148A/I/2011 z dnia 12.07.2011r., publikacja w dzienniku urzędowym Nr [...], poz. 4036 z dnia 26.09.2011r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] 2017 z dnia 06.07.2017r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału organ I instancji w dniu 29 sierpnia 2017 r wydał ponownie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści. Dnia 19.03.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji podało, że zapisy planu mogą być wyłącznie wiążące dla nowej zabudowy, która będzie realizowana w przyszłości i do potencjalnych prób zmiany budynków jednorodzinnych na wielorodzinne w przyszłości. Gdy jednak zapisy planu są niezgodne ze stanem faktycznym rzeczywistym już w momencie wejścia w życie planu to te zapisy planu nie mogą mieć zastosowania. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak [...] Prezydent Miasta P. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego usytuowanego na parterze na lokal mieszkalny, przewidziany do realizacji na działce nr [...], ark. 04, obręb S., położonej przy ul. [...] w P. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że po wejściu w życie planu miejscowego, przedmiotowy budynek mający funkcję inną, niż ustalona w planie dla terenu 6MN może być wykorzystywany tylko w sposób dotychczasowy (taki jak przed wejściem w życie ustaleń planu). Postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., znak [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta P., że po wejściu w życie planu miejscowego, przedmiotowy budynek mający funkcję inną, niż ustalona w planie dla terenu 6MN może być wykorzystywany tylko w sposób dotychczasowy (taki jak przed wejściem w życie ustaleń planu). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego fundamentalną kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było odróżnienie pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, od pojęcia zmiany charakteru zabudowy, o której mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem przekształcenie (nawet jedynie w sensie formalnym, bez wykonywania żadnych robót) lokalu niemieszkalnego na lokal mieszkalny jest niewątpliwie zmianą sposobu użytkowania części budynku, o tyle nie można zasadnie twierdzić, że automatycznie pociąga to za sobą zmianę charakteru zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko Prezydenta Miasta P. odmawiające udzielenia wnioskodawcy żądanego zaświadczenia jest nieprawidłowe, gdyż oparte jest na utożsamieniu pojęcia zmiana sposobu użytkowania części obiektu z pojęciem sposobu zagospodarowania terenu i to z zastosowaniem ściśle literalnego odczytania jedynie zapisów planu, bez uwzględnienia zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że w związku z powyższym postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak [...] należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. M. Z. pismem z dnia 28 listopada 2018 r. wniósł skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu niezgodność sentencji z uzasadnieniem, wskazując że organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jednocześnie w uzasadnieniu wskazując, że jest ono nieprawidłowe i należy je uchylić. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 kodeksu cywilnego. Skarżący wskazał również, że organ II instancji nie dotrzymywał ustalonych przez siebie terminów załatwienia sprawy, a także uniemożliwiał przeglądanie akt sprawy wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, że niezgodność rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia z treścią jego uzasadnienia wynika z omyłki związanej z komputerową edycją tekstu i w istocie, intencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodów wyłożonych w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2018 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., znak [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego usytuowanego na parterze na lokal mieszkalny, przewidziany do realizacji na działce nr [...], ark. 04, obręb S., położonej przy ul. [...] w P. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Sąd wskazuje, że niezbędne jest właściwe wyjaśnienie sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowe uzasadnienie decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ z jednej strony postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., znak [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r., natomiast w uzasadnieniu tego samego postanowienia Kolegium wskazało, że postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak [...] należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie nie spełnia wyżej opisanych wymagań. Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96, LEX nr 48694). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (teza pierwsza wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97, LEX nr 48693). W ocenie Sądu opisany brak spójności rozstrzygnięcia (sentencji postanowienia) i uzasadnienia stanowi również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyżej opisane uchybienia procesowe uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia, jednak Sąd postanowił odnieść się również do wykładni zaprezentowanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia. Należy wskazać, że dla przedmiotowej działki nr [...], ark. 04, obręb S., położonej przy ul. [...] w P., obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "Podolany Zachód B", (uchwała o zatwierdzeniu [...] z dnia 12.07.2011r., publikacja w dzienniku urzędowym Nr [...], poz. 4036 z dnia 26.09.2011r.). Zgodnie z § 4 uchwały ustala się zakaz lokalizacji innych form zabudowy, niż wymienione dla poszczególnych terenów w § 7 [...], w szczególności zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Natomiast zgodnie z § 7 pkt 1a na terenach 6MN (na tym terenie znajduje się przedmiotowa działka) nakazuje się sytuowanie budynków mieszkalnych jako wolno stojących lub w zabudowie bliźniaczej, z uwzględnieniem pkt 2 i pkt 3 (nieistotny dla sprawy). Zgodnie z § 7 pkt 2 uchwały dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy szeregowej na terenach 6MN [...] bez prawa jej rozbudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta P. w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia nieprawidłowo utożsamił pojęcia zmiany sposobu użytkowania części obiektu z pojęciem sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto Kolegium uznało, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał, że obiekty budowlane zlokalizowane na terenie oznaczonym w planie symbolem 6MN, wykorzystywane w inny sposób aniżeli jako mieszkaniowe jednorodzinne, mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób. Sąd wskazuje w tym miejscu, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu jest właściwe rozumienie treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 t.j., dalej: "u.p.z.p"). Zgodnie ze wskazanym przepisem "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Bezsporne jest, że w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania, a nieruchomość była zagospodarowana jako budynek wielorodzinny (3 lokale mieszkalne i 1 lokal niemieszkalny) już w momencie uchwalenia planu. Kolegium wskazało, że tym samym niezasadne jest twierdzenie organu I instancji, że zmiana sposobu użytkowania jednego z wyodrębnionych lokali z niemieszkalnego na mieszkalny spowoduje zmianę przeznaczenia terenu/charakteru zabudowy. Sąd zgadza się z tezą, że zmiana użytkowania lokalu niemieszkalnego na mieszkalny nie spowoduje zmiany przeznaczenia terenu/charakteru zabudowy, ponieważ przedmiotowy budynek był wielorodzinny i po zmianie sposobu użytkowania jednego z lokali niemieszkalnego na mieszkalny, również pozostanie budynkiem wielorodzinnym. Sąd podkreśla, jednak że wyżej opisana teza nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Istotą sprawy jest prawidłowa ocena przesłanki wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy (art. 35 u.p.z.p.). W ocenie Sądu nie można uznać, że zmiana sposobu użytkowania jednego z lokali z niemieszkalnego na mieszkalny wypełnia przesłanki wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy. Sąd nie ma wątpliwości, że dotychczasowy sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości sprowadza się do korzystania z trzech lokali mieszkalnych i jednego lokalu niemieszkalnego. W przypadku dokonania zmiany żądanej przez skarżącego przedmiotowa nieruchomość (mimo, że nadal byłaby budynkiem wielorodzinnym) nie byłaby wykorzystywana w sposób dotychczasowy, ponieważ znajdowałyby się tam cztery lokale mieszkalne, a nie trzy lokale mieszkalne i jeden niemieszkalny. Należy również mieć na uwadze, że funkcja wielorodzinna na przedmiotowym terenie ma charakter tymczasowy, do czasu zagospodarowania go zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie Sądu nieprawidłowe i niezgodne z art. 35 u.p.z.p. jest zwiększenie ilości lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym w sytuacji, gdy funkcja ta ma charakter tymczasowy i docelowo powinna zostać zmieniona na funkcję budynku jednorodzinnego (Sąd zaznacza, że czas na taką zmianę jest czysto teoretyczny i nieokreślony). W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wykładnię opisaną w niniejszym uzasadnieniu. Sąd na marginesie wskazuje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Literalnie przepis ten odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony (wyrok WSA w Opolu z 13.06.2017 r., II SA/Op 213/17, LEX nr 2307292). Tym samym Sąd nie był związany wnioskiem skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a.