IV SA/Po 1193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy Ś z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Ś na rzecz W. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy Ś na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p.") przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ś. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ś Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Skargę na powyższą uchwałę złożył W. W., zarzucając Radzie Gminy Ś. naruszenie: 1. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego naruszającego ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś.; 2. art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przez niedopuszczalne ustalenie szerokości frontów działek; 3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez brak jednoznaczności ustaleń między treścią zaskarżonego planu miejscowego i załączonego do niego rysunku planu miejscowego. W. W. wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionego aktu prawa miejscowego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że na wyrysie studium, stanowiącym obligatoryjny element rysunku planu miejscowego, tereny [...] i [...] wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem M (teren wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej o wiodącej funkcji mieszkaniowej), w obrąbie którego obowiązują następujące wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu: - maksymalny procent zabudowy 30% dla zabudowy wolnostojącej i 40% dla zabudowy bliźniaczej (obydwie formy zostały dopuszczone w planie miejscowym), - minimalny udział terenu biologicznie czynnego 60% dla zabudowy wolnostojącej i 40% dla zabudowy bliźniaczej, - minimum 2 miejsca postojowe, w tym garaż, na jedno mieszkanie. Natomiast teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 3.MN wchodzi w skład terenu oznaczonego w studium symbolem Mn (teren zabudowy mieszkaniowej o dominującej zabudowie jednorodzinnej), w obrębie którego obowiązują następujące wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu: - maksymalny procent zabudowy 30% dla zabudowy wolnostojącej (tylko taka forma została dopuszczona w planie miejscowym), - minimalny udział terenu biologicznie czynnego 60% dla zabudowy wolnostojącej, - minimum 2 miejsca postojowe, w tym garaż, na jedno mieszkanie. Ponadto w studium przyjmuje się postulowaną minimalną wielkość działki budowlanej, minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz maksymalną wysokość zabudowy. W uchwale tej ustalono także, że w obrębie każdego przeznaczenia terenów obowiązują wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania. Brak zatem podstaw do uznania, że na przedmiotowych terenach możliwe jest ustalenie w planie miejscowym innych niż określone w studium parametrów zabudowy. Tymczasem w planie miejscowym dla terenów [...] i [...] zawarto następujące ustalenia: - § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały – maksymalna powierzchnia zabudowy 50%; - § 14 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały – minimalny udział procentowy terenu biologicznie czynnego 20%; - § 14 ust. 1 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały – minimalna liczba miejsc do parkowania dla samochodów osobowych na każdy budynek mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy - 1 stanowisko postojowe w tym garaż. Ponadto w odniesieniu do terenu 3.MN ustalono następujące przeznaczenie: - § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały – maksymalna powierzchnia zabudowy 50%; - § 14 ust. 2 pkt 2 lit. e – minimalny udział procentowy terenu biologicznie czynnego 30%; - § 14 ust. 2 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały – minimalna liczba miejsc do parkowania dla samochodów osobowych na każdy budynek mieszkalny jednorodzinny – 1 stanowisko postojowe w tym garaż. Przytoczone przepisy są zatem niezgodne z powołanymi przepisami studium. Zaskarżonej uchwała narusza ponadto art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te przewidują obligatoryjne określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Regulacja ta powinna określać parametry działek powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jedynym parametrem, który można określić w zależności od potrzeb, jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych. Tymczasem w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały wskazano, oprócz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, także szerokość gruntów działek, co w ocenie organu nadzoru stanowi istotne przekroczenie art. 15 u.p.z.p. Poza tym w § 12 zaskarżonej uchwały wskazano, że na części terenu zlokalizowanego przy ul. [...] obowiązują zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Granice terenu objętego ochroną nie zostały jednak przedstawione na rysunku planu, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. Ponadto w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej – oznaczone na rysunku planu symbolem [...] i [...] Natomiast na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały, symbol MN/U opisany został jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że Rada Gminy Ś zgadza się z argumentacją zawartą w skardze i dostrzega potrzebę wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Uchylenie tego aktu prawa miejscowego nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowego, gdyż stwierdzenie nieważności tego aktu w drodze orzeczenia wywołuje dalej idący skutek. W odróżnieniu bowiem od uchylenia uchwały stwierdzenie jej nieważności ma moc wsteczną. Jednocześnie w orzecznictwie przeważa stanowisko, w świetle którego rada gminy nie może w trybie autokontroli uchylić własnego aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przez zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć zawarte w nim postanowienia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności podejmowanych w celu uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w studium symbolem M. W studium ustalono zarazem, że minimalna wielkość działki budowlanej dla zabudowy bliźniaczej na rozważanym terenie wynosi 300,0 m2, minimalny udział terenu biologicznie czynnego – 40%, maksymalny procent zabudowy – 40%, a maksymalna wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi – 15,0 m (k. 83 studium). Ponadto w studium postanowiono, że na każde mieszkanie powinny przypadać co najmniej dwa miejsca postojowe, w tym garaż. Tymczasem w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i e oraz w § 14 ust. 1 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały przewidziano, że maksymalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 50%, minimalny udział procentowy terenu biologicznie czynnego – 20%, a na każdy budynek jednorodzinny jednolokalowy powinno przypadać jedno stanowisko postojowe, w tym garaż. Ponadto tereny oznaczone symbolem 3.MN znajdują się na obszarze oznaczonym w studium symbolem Mn. Z postanowień studium wynika, że minimalna wielkość działki budowlanej dla zabudowy wolnostojącej wynosi na rozważanym terenie 350,0 m2, minimalny udział terenu biologicznie czynnego – 60%, maksymalny procent zabudowy – 30%, a maksymalna wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi – 10,0 m. Ponadto w studium ustalono, że na każde jedno mieszkanie powinny przypadać dwa miejsca postojowe, w tym garaż. W § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c i e oraz § 14 ust. 2 pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały przewidziano natomiast, że minimalna powierzchnia zabudowy działki wynosi 50%, minimalny udział procentowy terenu biologicznie czynnego – 30%, a na każdy budynek mieszkalny jednorodzinny powinno przypadać 1 stanowisko postojowe, w tym garaż. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymienione przepisy planu miejscowego naruszają istotnie postanowienia studium. Jednocześnie w pkt 1.2.1. studium nie przewidziano przy tym odstępstwa od powyższych wskaźników (k. 82 i 87 studium). Trafnie zatem W. W. wskazał na powyższe uchybienie. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p., że plan miejscowy powinien obowiązkowo określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, a także granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów. W § 12 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że na części terenu objętego tym aktem prawa miejscowego zlokalizowanego przy ul. [...] obowiązują zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, które są określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołany przepis dodaje zarazem, że część terenu objętego planem położone jest w granicach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miejscowości Ś., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. pod numerem [...] Niemniej granice tego obszaru nie zostały uwidocznione na rysunku planu miejscowego. Jak wynika natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., część graficzna planu miejscowego stanowi integralną część rozważanego aktu prawa miejscowego. Tym samym między częścią tekstową i częścią graficzną planu miejscowego nie mogą zachodzić rozbieżności. Nieprawidłowości, jakie w tym przypadku powstają, stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego. Taki przypadek zaistniał w rozpatrywanej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę W. W.. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się również obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Prawodawca dodaje zarazem w § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto w świetle art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek. W § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 3 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono natomiast minimalną szerokość frontu działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością prowadzenia usług niezaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej i zabudowy obiektami infrastruktury technicznej (elektroenergetycznej). Jednocześnie w § 16 tejże uchwały wskazano, że nie określa się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych rozważanych planem miejscowym. Tym samym powołane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza dopuszczalny zakres treści planu miejscowego, wyznaczony przez art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Nie stanowią one również uregulowania dotyczącego scalania i podziału nieruchomości. Wobec tego słusznie W. W. zakwestionował prawidłowość tej regulacji. Ponadto w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że symbolami [...] i [...] oznaczone są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Na rysunku planu miejscowego symbol MN/U opisano natomiast jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Tym samym również w powyższym zakresie zachodzi niezgodność między częścią opisową i częścią graficzną planu miejscowego. Uchybienie to należy również potraktować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które dodatkowo przemawiała za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4, 7 i 8 u.p.z.p. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego (480 zł).