IV SA/Po 119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] września 2015r., znak: [...] Prezydent Miasta P. przyznał M. S. (zwanemu dalej również "skarżącym") zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży oraz rusztu do pieca typu "[...]". Jednocześnie odmówił przyznania wnioskowanej pomocy w zakresie dofinansowania zakupu biletów [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015r., znak: [...] Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej orzeka ona o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych i uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych. W uzasadnieniu Sąd przesądził, że zgłaszana przez skarżącego potrzeba, w postaci zakupu biletów komunikacyjnych na dojazd do miejsca odbioru przyznanych skarżącemu gorących posiłków, stanowi niezbędną potrzebę życiową. Sąd zobowiązał organ do ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy łącznego kosztu dojazdów skarżącego po odbiór posiłków. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ powinien dokonać oceny czy dochody skarżącego pozwalają na ich pokrycie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1 art. 8 ust. 1 pkt 1, art.41 pkt 1, art.106 ust. 4 art.107 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm; zwanej dalej "k.p.a.") odmówiło skarżącemu przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, ze w dniu [...] stycznia 2016 r. wyszły na jaw nowe okoliczności bowiem do organu wpłynęło pismo z ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r., z którego wynika, że skarżący od września 2014 r. do września 2015 r. przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym. Dochodem skarżącego w miesiącu lipcu 2015 r. było świadczenie rehabilitacyjne w kwocie [...]zł (brutto [...] zł, po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy w kwocie [...]zł). W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący dostarczył postanowienie Komornika Sądowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. potwierdzające zaprzestanie postępowania egzekucyjnego o świadczenie alimentacyjne w 2015 r. Zatem dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w lipcu 2015 r. był zasiłek rehabilitacyjny w kwocie [...]zł. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w miesiącu lipcu 2015 r. wynosiło 542 zł. Dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającym złożenie wniosku, tj. miesiącu lipcu 2015 r. wynosił [...] zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia wynosi 542 zł. Zatem zasiłek celowy nie przysługuje. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest podstaw dla przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej powinno być w pierwszej kolejności ukierunkowane na te osoby i rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodu nie byłyby w stanie same egzystować. Skarżący od kilku lat zaliczany jest do osób niepełnosprawnych a stan zdrowia nie uległ w ostatnim czasie pogorszeniu, by móc uznać sytuację za szczególną, niecodzienną, wymagającą i uzasadniającą udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W przypadku skarżącego, który miał źródło dochodu nie ma przeszkód, aby przy racjonalnym wykorzystaniu środków pieniężnych zabezpieczył swoje potrzeby bytowe zgłoszone podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2015 r. Organ ocenił, że skarżący posiadał środki finansowe wystarczające na zabezpieczenie zgłaszanej potrzeby . Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 17 pkt 1, 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. wynika, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne w kwocie netto [...] zł, a więc przekroczył kwotę kryterium dochodowego. W konsekwencji należało odmówić przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednocześnie, że sytuacja skarżącego nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Skarżący jest właścicielem domu, w okresie składania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy posiadał stałe źródło dochodu, a więc mógł zaspokoić swoje najpilniejsze potrzeby bytowe, które nie były zagrożone. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu M. S. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 41 ust. 1 u.p.s. poprzez nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, a także błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a polegający na przyjęciu, że w odniesieniu do skarżącego nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności, podczas gdy skarżący jest osobą schorowaną, o stwierdzonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący przebywał w okresie od września 2014 r. do września 2015 r. na świadczeniu rehabilitacyjnym, a w konsekwencji jego dochód przekroczył kwotę kryterium dochodowego. Skarżący zaznaczył, że uwzględniając treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. nawet w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, ustawa daje możliwość przyznania szczególnego rodzaju pomocy. Taką pomocą jest właśnie przewidziany w art. 41 ust. 1 u.p.s. specjalny zasiłek celowy. Wbrew twierdzeniom Kolegium określenie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku nie jest pozostawione wyłącznie kwestii swobodnego uznania. W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W przedmiotowej sprawie zasiłek miał być przyznany na dofinansowanie zakupu biletów [...]. Z pomocą komunikacji miejskiej skarżący odbiera gorące posiłki, których nie jest sobie w stanie sam przygotowywać. Okoliczności te z pewnością stanowią niezbędne potrzeby bytowe - związane są w sposób bezpośredni z kosztami zakupu żywności, o których mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s.. Zakup biletów autobusowych nie wynika z wygodnictwa skarżącego, a z trudności z poruszaniem się i koniecznością przemieszczania się po mieście. Skarżący jest osobą samotną, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, w związku z czym jest niezdolny do pracy, wymaga czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Ponadto w okresie wykorzystywanym niejako przez organ, w którym to jego dochody były większe niż dotychczas, skarżący chorował i przebywał na zasiłku rehabilitacyjnym. Wskutek tych okoliczności jego sprawność w czynnościach życia codziennego z pewnością uległa jeszcze większemu zmniejszeniu. Stan zdrowia skarżącego z pewnością stanowi okoliczność, o której wspomina się w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddaleni podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w części, w jakiej orzeka ona o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych i uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaznaczyć jednak trzeba, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 472/15 z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuację mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie bowiem w toku prowadzonego postępowania organ powziął informację, że skarżący od września 2014 r. do września 2015 r. przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym, a dochodem skarżącego w miesiącu lipcu 2015 r. było świadczenie rehabilitacyjne w kwocie [...]zł. Powyższe stanowi zasadniczą zmianę stanu faktycznego, w stosunku do tego, w którym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zauważyć należy, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", którym posłużył się ustawodawca w art. 41 pkt 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, które zgodnie z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w miesiącu lipcu 2015 r. wynosiło 542 zł. Powyższe nie pozwalało na przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, jednak obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak prawidłowo uzasadnił to organ I instancji przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej powinno być w pierwszej kolejności ukierunkowane na te osoby i rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodu nie byłyby w stanie same egzystować. Wprawdzie skarżący zaliczony jest do osób niepełnosprawnych, ale jak zauważył organ jego stan zdrowia nie uległ w ostatnim czasie pogorszeniu, by móc uznać sytuację za szczególną, czy też niecodzienną. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Chodzi więc o sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1240/14, oraz z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sad nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej skarżącego, jednak z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby sytuacja ta wyraźnie odbiegała od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej. Sąd w pełni podziela stanowisko Prezydenta Miasta, iż w przypadku skarżącego, który miał źródło dochodu nie ma przeszkód, aby przy racjonalnym wykorzystaniu środków pieniężnych zabezpieczył swoje niezbędne potrzeby bytowe. Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów w stopniu określonym art. 145 § 1 p.p.s.a. wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.