IV SA/Po 1123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ś. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) w części określającej termin sporządzenia i przedstawienia 4 ww. egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie wyznaczył termin do dnia [...] grudnia 2018 r. oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. Na skutek pisma członków W. Ś. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa), pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) przeprowadzili w dniu [...] kwietnia 2018 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Podczas kontroli ustalono, iż rozbudowa budynku gospodarczego realizowana jest na podstawie decyzji Starosty [...] (nr [...]) z dnia [...] kwietnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W trakcie realizacji inwestycji wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych odstępstw powstałych przy rozbudowie budynku gospodarczego- obiektu realizowanego na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...] obr. Ś., gm. Ś.. W dniu [...] maja 2018 r. PINB w K. wydał postanowienie (znak: [...]), które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]). W dniu [...] czerwca 2018 r. w siedzibie PINB została przedłożona ocena techniczna wykonanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...] w Ś. wraz z inwentaryzacją geodezyjną. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) PINB w K. nałożył na inwestora R. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 60 dni, licząc od daty ostateczności niniejszej decyzji 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego), budynku rozbudowy budynku gospodarczego wykonanych odstępstw powstałych przy rozbudowie budynku gospodarczego, zrealizowanego w miejscowości Ś., gm. Ś., na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji, pismem z dnia [...] lipca 2018 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa z zachowaniem ustawowego terminu. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Panu R. N. ([...]). W przedmiotowej sprawie w wyniku kontroli stwierdzono, iż wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, dołączonego do decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wynika, iż planowano rozbudowę budynku gospodarczego o 11,95m2 , a z wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. stwierdzono, iż powierzchnia zabudowy rozbudowywanego budynku gospodarczego została zwiększona o ok. 14m2, a wysokość w kalenicy o ok. 1 m. Ustalono również, iż w projekcie budowlanym wymiary planowanej rozbudowy wynoszą odpowiednio: szer. 250cm, dł. 478cm, wys. 620cm, natomiast ze szkicu dołączonego do protokołu ww. kontroli wynika, iż rozbudowa ma szer. 550cm, dł. 480cm, wys. 710cm. Nadto dokonano zmiany lokalizacji oraz wymiarów komina oraz wykonano drewniany bieg schodowy na kondygnację poddasza. Organ wskazał, iż wykonane zmiany są istotnym odstępstwem, to powyższe uzasadnia podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością - dz. nr ew. [...] na cele budowlane, organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] października 2016 r. jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego to w trakcie postępowania naprawczego organ rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych (sygn. akt II SA/G1 529/16, LEX nr 2158493). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. Ś. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 51 ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ustawy- Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2018.1202) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, prowadzące do uznania możliwości kontynuowania postępowania naprawczego w oparciu o ten przepis i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego w sytuacji braku przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art.51 ust. 1 pkt. 1 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość legalizacji inwestycji poprzez zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj., - art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością Wspólnoty na cele budowlane, - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, bez uwzględnienia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością Wspólnoty na cele budowlane. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.. Z akt administracyjnych, a w szczególności z protokołu kontroli, wynika, że powierzchnia zabudowy rozbudowywanego budynku gospodarczego została zwiększona o ok. 14m2, a wysokość w kalenicy o ok. 1 m. Ustalono również, iż w projekcie budowlanym wymiary planowanej rozbudowy wynoszą odpowiednio: szer. 250cm, dł. 478cm, wys. 620cm, natomiast ze szkicu dołączonego do protokołu ww. kontroli wynika, iż rozbudowa ma szer. 550cm, dł. 480cm, wys. 710cm. Nadto dokonano zmiany lokalizacji oraz wymiarów komina oraz wykonano drewniany bieg schodowy na kondygnację poddasza. W myśl art. 36a. ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Natomiast w myśl ust. 5a art. 36a Prawa budowlanego nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, iż doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt posiada inne wymiary, niż wynika to z projektu budowlanego, a zmiana tych wymiarów wynosi więcej niż 2%, Ponieważ wykonane zmiany są istotnym odstępstwem, uzasadnia to podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy w postępowaniu naprawczym i ewentualnie na jakim jego etapie organ nadzoru budowlanego ma badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2). W orzecznictwie wskazuje się, iż nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA z 26.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; z 03.07.2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z 01.02.2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z 13.03.2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r. II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r. II OSK 490/13; z 31.03.2015 r. II OSK 2079/13 –orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 lub 5 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 26.03.2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawione powyżej wnioskowanie jest – zdaniem składu orzekającego – zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem upatrującym, że istotą powyższej uchwały w tym, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11). Należy mieć na uwadze, iż przyjęcie stanowiska, że w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłoby doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12 oraz z 15.03.2016 r. II OSK 1621/15, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle przepisów prawa nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Z powyższych względów zarzuty skargi, nie zbadania przez organy przed wydaniem decyzji kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, okazał się zasadny. W ocenie składu orzekającego organ winien powyższą kwestię zbadać przed wydaniem decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Po pierwsze należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Z powyższej regulacji wynika, iż w razie gdy organ nałoży na stronę tylko obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to w konsekwencji wobec wypełnienia tego obowiązku organ zobowiązany będzie do jego zatwierdzenia. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z punktu widzenia ekonomiki postępowania niecelowym jest nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego skoro okazać się może, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć bowiem trzeba, iż przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 243/17 w przypadku trwałego braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane orzeczenie nakazu rozbiórki czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu bezprawia godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone. Powyższej oceny Sądu nie zmienia fakt, iż w toku postępowania o pozwolenie na budowę inwestor zobowiązany był do złożenia stosownego oświadczenia skoro, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy i realizacji przedmiotowej inwestycji na gruncie, co do którego w świetle twierdzeń skarżącej , inwestor nie posiada prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie [...]zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ z poszanowaniem art. 7 i 77 Kpa podejmie działania celem ustalenia czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie w zależności od ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.