IV SA/Po 1094/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej K.p.a.), w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania B. P. od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. znak [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obr. [...], ark. [...], dz. nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., stanowiącej własność Miasta P. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w P. (dalej: Spółdzielnia Mieszkaniowa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekł jak wyżej. Organ I instancji uznał, że postępowanie o zwrot ww. nieruchomości, stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), ponieważ na nieruchomości tej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (Spółdzielni Mieszkaniowej) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed [...] stycznia 1998 r., tj. dniem wejścia w życie u.g.n. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. P. zarzucając Staroście błędne ustalenie, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 229 u.g.n., niewykazanie, że na nieruchomości ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, a zwłaszcza, że nastąpiło to przed [...] stycznia 1998 r., niewłaściwe uznanie, że wniosek o wpis złożono przed [...] stycznia 1998 r. oraz bezzasadne umorzenie postępowanie w sytuacji, kiedy organ winien odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz właścicieli. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, ponieważ uznał za bezsporne, że przedmiotowa działka stanowi własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, i że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. W wyniku skargi B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 359/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody wskazując, iż uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stwierdził, że ocena merytoryczna argumentacji zawartej w decyzjach organów obu instancji, a także w skardze i odwołaniu, jest przedwczesna z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - nie jest wiadomym, w jakim charakterze odwołanie złożyła B. P.. Z akt wynika, że skarżąca była pełnomocnikiem M. P. w postępowaniu administracyjnym i jako pełnomocnikowi doręczono jej odpis decyzji organu I instancji. Odwołanie wniosła w imieniu własnym, co wskazywałoby, że wnosi je nie jako pełnomocnik M. P., lecz samodzielnie Sąd zobowiązał Wojewodę do dokonania szczegółowej analizy i oceny tego, czy odwołanie wniósł uprawniony podmiot. Wojewoda postanowieniem z [...] października 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania B. P. z [...] grudnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania o zwrot działki nr [...]. Uznał, że odwołanie wniósł podmiot nieuprawniony. W wyniku skargi B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1263/18 uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że Wojewoda nie ustalił prawidłowo komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu prowadzi to do zamknięcia stronie - M. P. drogi do wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu I instancji. Jednocześnie zobowiązał Wojewodę, aby ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie wyroków, a następnie wezwał B. P. do sprecyzowania, czy odwołanie wnosi w imieniu własnym, czy w imieniu M. P. jako strony postępowania zwrotowego. Wskutek powyższego Wojewoda zwrócił się do B. P. o wyjaśnienie, czy odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. wniosła we własnym imieniu, czy w imieniu M. P. jako jej pełnomocnik. W odpowiedzi B. P. poinformowała, że odwołanie wniosła w imieniu M. P.. Wojewoda ustalił,, co poniżej. Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z [...] października 1968 r. znak [...], na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70, ze zm.), dalej ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.; orzekło: - wywłaszczyć na rzecz Skarbu Państwa z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zap. w ks. wiecz. Państwowego Biura Notarialnego w P. - [...] tom XX wykaz [...] dalszy ciąg Kw nr [...] działkę nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącą współwłasność w niepodzielnej wspólności spadkowej Ob. Ob., a mianowicie: a) A. M., b) M. M., c) H. P., d) K. M., - przyznać ww. uprawnionym tytułem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie kwotę [...]- zł. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana na realizację celów statutowych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (decyzja lokalizacyjna Nr [...]); Starosta P. ustalił, że wywłaszczonej działce nr [...] (KW nr [...]) aktualnie odpowiada działka nr [...] (KW nr [...]); [...] listopada 2011 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M. P. z [...] listopada 2011 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia. Starosta na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał ów wniosek wg właściwości Prezydentowi Miasta P.. Ten przekazał wniosek Wojewodzie P. , który postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Starosta P. w wyniku badania księgi wieczystej nieruchomości KW nr [...] ustalił, że działka nr [...] stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej (wpis do KW [...] czerwca 1997 r.). Następnie ustalił, że wymieniony w orzeczeniu PRN m. P. z [...] października 1968 r. jako wywłaszczony M. M. nosił faktycznie imię M. . Sad Rejonowy P. - [...] postanowieniem z [...] listopada 2012 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdził, że spadek po M. M. zmarłym [...] stycznia 2012 r., na podstawie testamentu notarialnego, nabyła w całości żona K. M., spadek po K. M. zmarłej [...] maja 2012 r., na podstawie testamentu notarialnego, nabyła w całości córka M. H.. Starosta, uwzględniając powyższe ustalił, że podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot działki nr [...] są: M. P., K. M. oraz M. H.. Organ przeprowadził [...] marca 2012 r. oględziny działki nr [...] i ustalił, że stanowi ona zagospodarowany obszar wewnątrz zabudowań i obejmuje parking, drogę wewnętrzną utwardzoną kostką brukową, urządzoną zieleń oraz pomieszczenie betonowe na odpady komunalne. Następnie [...] września 2017 r. zawiadomił uczestników postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Mając tak ustalony stan faktyczny Wojewoda rozpoczął od powołania podstaw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust.; 1 u.g.n. i wskazania, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Następnie wskazał, że w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i należy go rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14). Dalej Wojewoda przytoczył art. 105 § 1 K.p.a. i stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy - wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W powyższym kontekście organ odwoławczy zważył, że istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy objęta nim nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. oraz czy nieruchomością tą rozporządzono w sposób określony w art. 229 u.g.n. przed 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.) i czy fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Zaznaczył, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., związany jest wyrokami WSA w Poznaniu z 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 359/18 oraz z 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1263/18, w których zobligowano go do dokonania - w ramach postępowania rozpoznawczego (art. 134 K.p.a.) - analizy i oceny tego, czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne. Organ II instancji ustalił bezspornie, że w sprawie spełnione są przesłanki podmiotowe warunkujące skuteczne wniesienie odwołania. Stroną wnoszącą odwołanie w niniejszej sprawie jest M. P., w imieniu której jej pełnomocnik B. P. wniosła odwołanie. Przesądza o tym treść pisma B. P. z [...] września 2019 r. Odnosząc się do meritum sprawy Wojewoda stwierdził, że Starosta umarzając postępowanie nie naruszył obowiązujących norm prawnych. Dla stron postępowania brak jest różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem odmawiającym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, a umorzeniem tego postępowania. Oba rozwiązania proceduralne prowadzą do takiego samego skutku w postaci braku rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego przyjęcie przez organ jednego z tych rozwiązań nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie pociąga za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków dla stron. Wojewoda zaznaczył, że chociaż stoi na stanowisku, iż właściwszym byłoby wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, to nie dostrzega podstaw, aby zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., i uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzec w tej mierze o odmowie zwrotu nieruchomości. Starosta zasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ na ww. nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (Spółdzielni Mieszkaniowej) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. (wpisu dokonano "1997-06-[...]"). Zdaniem Wojewody ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. Bezspornym jest, że nieruchomością rozporządzono w sposób określony w art. 229 u.g.n. Działka nr [...] stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a prawo użytkowania wieczystego ujawniono w księdze wieczystej KW nr [...] przed wejściem w życie u.g.n. W dziale II ww. księgi wieczystej znajdują się zapisy określające chwilę wpływu wniosku oraz chwilę wpisu wniosku. Wniosek o wpis do księgi wieczystej wpłynął "1997-05-[...]", zaś wpisu dokonano "1997-06-[...]". Niezasadny jest więc zarzut co do uchybienia terminu określonego w art. 229 u.g.n. Stąd orzeczono jak w sentencji. W skardze na powyższą decyzję M. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie (pomimo uznania, że właściwszym instrumentem jest rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość), że bezzasadna była ewentualna zmiana decyzji poprzez zastąpienie umorzenia odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że o to wnosiła skarżąca, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy i przyzwolenie na brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji gdy spełnione zostały warunki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy pomimo, że stwierdzono nie tylko, że nieruchomość została wywłaszczona, ale również że nieruchomość nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do jego zastosowania i uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, pomimo, że jest różnica pomiędzy dwoma tymi rozstrzygnięciami i jest ono kluczowe dla strony skarżącej, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w pełnym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu jego uzupełnienie, wykazującego nieścisłości i wątpliwości co do słuszności umorzenia postępowania, - art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania co do zasady, - art. art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, kiedy sam organ stwierdził, że nieruchomość była wywłaszczoną w rozumieniu w rozumieniu art. 136 u.g.n, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej o zwrocie nieruchomości, a nie decyzji o umorzeniu postępowania, - art. 229 u.g.n. poprzez uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych, nie zachodzi konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji w postaci odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie znaku równości pomiędzy tymi dwoma rozstrzygnięciami (odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzeniem postępowania) w sytuacji, gdy rodzi to poważne konsekwencje w sferze odszkodowawczej strony skarżącej, - art. 7 i art. 77 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak wykazania okoliczności do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi podniesiono, że bezspornie doszło do wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie orzeczenia PRN w P. z [...] października 1968 r., a jego celem była budowa budynku mieszkalnego realizowanego przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową w P.. Prawidłowo ustalono, że działka stanowi parking, drogę wewnętrzną, urządzoną zieleń, a więc że nieruchomość nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Błędnie ustalono jednak, że zaistniały przesłanki zastosowania art. 229 u.g.n. Nie wykazano bowiem, czy na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a w szczególności, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r. Skarżąca podkreśliła, że nawet gdyby uznać, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., które uniemożliwiają orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to organy bezzasadnie umorzyły postępowanie, nie rozstrzygając co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącej gdyby nawet uznać, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, nie można się zgodzić, że nie ma znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego, czy odmowa zwrotu nieruchomości. Ma to kluczowe znaczenia w przypadku ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem skarżącej, jeżeli doszło do ustalenia, że nieruchomość jest wywłaszczona w rozumieniu u.g.n. i podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w u.g.n., to nieuprawnione jest odstąpienie od merytorycznego odstąpienia od rozstrzygnięcia sprawy i umorzenie postępowania, co pozbawia skarżącą możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości po ustaleniu przesłanek negatywnych z art. 229 u.g.n. winno skutkować decyzją merytoryczną - odmową zwrotu, nie zaś umorzeniem postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania, a jedynie na skutek zaistnienia przesłanek negatywnych, ustalonych właśnie w toku postępowania, zwrot nie jest możliwy. W przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku (istnienie przesłanki negatywnej) nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Skarżąca stwierdziła, że niezrozumiałe jest dla niej wskazanie organu, że właściwsze dla organu byłoby wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości z jednoczesnym stwierdzeniem, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji i orzeczenia właśnie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Sąd postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. zawiesił postępowanie z uwagi na ustalenie, że zmarł uczestnik postępowania K. M.. Po ustaleniu następców prawnych zmarłego, Sąd postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie sądowej [...] września 2020 r. obecny pełnomocnik uczestnika postępowania Miasta P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że z uwagi na wydane w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd dwa wyroki (z 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 359/18 oraz z 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1263/18) Wojewoda zobowiązany był się do nich zastosować. Przepis art. 153 P.p.s.a. określa bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Wojewoda uwzględnił ocenę prawną i wytyczne wyrażone w uprzednich wyrokach. Przypomnienia wymaga, że w pierwszym z wyroków Sąd zobligował organ odwoławczy do ustalenia, w jakim charakterze B. P. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r.– czy w imieniu własnym, czy w charakterze pełnomocnika M. P. – strony postępowania. Sąd dodał, że z akt sprawy nie wynika, by B. P. była stroną postępowania. W drugim z kolei wyroku Sąd uznając, że organ odwoławczy nie wykonał jego wskazań z poprzedniego wyroku, w konsekwencji wskazał, że przedwcześnie Wojewoda wydał postanowienie z [...] października 2018 r. o niedopuszczalności odwołania B. P., nie zbadawszy, czy wnosiła ona odwołanie we własnym imieniu, czy jako pełnomocnik M. P.. W rezultacie Sąd nakazał organowi II instancji, by ten wezwał B. P. do sprecyzowania, czy odwołanie wnosi w imieniu własnym, czy w imieniu M. P. jako strony postępowania zwrotowego. Stosując się do wskazań Sądu, Wojewoda wezwał B. P. i uzyskał od niej informację (pismo z [...].09.2019 r.), że odwołanie wniosła w imieniu M. P. jako strony postępowania zwrotowego. Ustaliwszy tę okoliczność, prawidłowo organ II instancji uznał, że z racji posiadania przez M. P. przymiotu strony postępowania zwrotowego, należy rozpoznać jej odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. co do meritum. Przechodząc zatem do oceny wydanych w niniejszej decyzji organów I i II instancji Sąd chce wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Wyjaśnienia wymaga, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. W tym miejscu należy wskazać, iż zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie, czy strony legitymują się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu, została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, a przyjęte w niniejszej sprawie przez organy orzekające, zgodnie z którym otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2018 r., sygn.. I OSK 2044/16, z 28 lipca 2009r., sygn. I OSK 648/08, z 7 października 2010 r., sygn. I OSK 1673/09, z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 330/13 i z 4 października 2013 r., sygn. I OSK 840/12, dostępne j.w.). Wobec powyższego organy przed dokonaniem oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia winny były jednoznacznie przesądzić czy nie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 229 u.g.n. Zgodnie z powyższym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach (por. m. in. wyroku SN z 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki NSA: z 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 386/06, z 10 maja 2001 r., sygn. I SA 2572/99, dostępne j.w.). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku zwrotu przedmiotowej nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], obr. [...], ark. [...], dz. nr [...] o pow[...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], która to działka została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe okoliczności, jak prawidłowo ustaliły i wyjaśniły organy I i II instancji w swych decyzjach, wynikają ze zgromadzonych w sprawie dokumentów – wypisu księgi wieczystej (KW nr [...]) oraz z wypisu z rejestru gruntów nieruchomości. Z treści powołanej księgi wieczystej jasno wynika, że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego przysługującego ww. Spółdzielni Mieszkaniowej został złożony [...] maja 1997 r., a wpisu ujawniającego to prawo dokonano [...] czerwca 1997 r. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organy orzekające stwierdziły, iż skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot spornej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma wyłącznie przedstawiona okoliczność, stanowiąca negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stąd nie mogły ziścić się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn. I OPS 3/14, że w takiej sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w tej sprawie, badanie tych okoliczności jest zbędne, bo zwrot nieruchomości nie może nastąpić. Istotą bowiem przepisu art. 229 u.g.n. jest m. in. zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które to reguły stanowią składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jeżeli zatem władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tę kwestię w przywołanej uchwale, dowodząc m.in. niewykonalności decyzji zwrotowej w takiej sytuacji. Kwestia odszkodowawcza jest przy tym, w jego ocenie, odrębnym zagadnieniem. W tym stanie rzeczy nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Co więcej, jest to uzasadnione także i tą okolicznością, którą ów Sąd w składzie siedmiu sędziów zaakcentował, że prezentowany dotąd w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości winno być zawieszone do czasu cofnięcia skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich, jest zbyt daleko idący. Nie ma bowiem znaczenia bezpośredniego dla sprawy zwrotowej. Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. Ograniczenie prawa własności wynikające z tego przepisu ma charakter proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyty nieruchomość i nie narusza art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W takiej sytuacji gdy zaistniała negatywna przesłanka podmiotowa z art. 229 u.g.n. jak i oba warunki o charakterze przedmiotowym zastrzeżonych w tym przepisie, tj. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r., które wyłączyły możliwość ubiegania się przez skarżącą o zwrot wnioskowanej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., to nie jest pozbawione podstawy prawnej stanowisko organów o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy. W omawianym przypadku art. 229 u.g.n. wyklucza stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n, uprawniającego do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma więc podstawy do orzekania co do zasadności zgłoszonego roszczenia. Rację miał Wojewoda wskazując, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna nie są jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak: NSA w wyroku z 7 października 2010 r., sygn. I OSK 1673/09, a także w wyrokach z: 3 marca 2010 r., sygn. I OSK 679/09; z 22 marca 2006 r., sygn. I OSK 651/05; z 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 409/05; z 16 listopada 2000 r., sygn. I SA 1539/99, dostępne j.w., z 25 stycznia 2000 r., sygn. I SA 276/99, OSP 2001, nr 5, poz. 80; wyrok SN z 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07, OSNC-B, poz. 40; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18; oraz G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz w: red. S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 1064-1066 uw. 1-3, 5; A. Prusaczyk - op. cit. s. 1718 -1719 nb 1, 2). Z drugiej jednak prezentowany jest pogląd odmienny - na co wskazuje skarżąca - zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2005 r., sygn. I SA/Wa 765/04, wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gd 500/07, dostępne j.w., a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, W-wa 2004 oraz glosa L. Żukowskiego do wyroku NSA z 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do pierwszego ze wskazanych poglądów uznając, iż winna być wydana decyzja merytoryczna, odmowna. Sąd w tym zakresie wskazuje jednocześnie, na co też zwrócił uwagę organ odwoławczy, że mimo tych dwóch rozbieżnych poglądów, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok NSA z: 18 grudnia 2014r., sygn. I OSK 1047/13; z 7 października 2010r., sygn. I OSK 1673/09, wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Po 710/10, wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2013 r., sygn. II SA/Gd 778/12, dostępne j.w.). Za niezasadny Sąd uznał zarzut, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka skarżącej drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowania, bowiem przesłanki odszkodowawcze, w tym ewentualna zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, mogą być badane samodzielnie przez właściwy sąd powszechny. Decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania z powołaniem się na przesłanki z art. 229 u.g.n. nie tamuje uprawnień tego sądu we wskazanym zakresie. W kontekście powyższych rozważań, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, zasadnie uznał prawidłowość decyzji organu I instancji, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.