IV SA/Po 1084/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji"), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości postanowieniem Wojewody z [...] października 2007 r. (znak: [...]), na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."): I. Orzekł o zwrocie na rzecz M. A. w [...] części, A. R. w [...] części, P. H. w [...] części nieruchomości położonej w P., na os. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] z arkusza mapy [...], obręb R. o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy P.-S. M. w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P.. II. Zobowiązał osoby wymienione w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. następujących kwot: - M. A. – do zwrotu kwoty [...]zł, - A. R. – do zwrotu kwoty [...]zł, - P. H. – do zwrotu kwoty [...]zł, czyli łącznie [...] zł należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Na skutek odwołania wniesionego przez M. P. (zwane dalej "M."), Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – decyzją z [...] września 2017 r. (znak: [...]) – uchylił ww. decyzję Starosty w całości i odmówił M. A., A. R. i P. H. zwrotu nieruchomości położonej w P., obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb R.. Wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1184/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody, stwierdzając w uzasadnieniu, że działka nr [...] nie była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wyrok ten uprawomocnił się. Rozpoznawszy ponownie sprawę, Wojewoda decyzją z [...] października 2018 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Jednak operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy B. W. wyceniła wartość tej nieruchomości, został sporządzony [...] czerwca 2016 r., a więc upłynął już dwunastomiesięczny okres, przez który zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Zarazem, zdaniem Wojewody, na dzień dzisiejszy nie jest już możliwe potwierdzenie aktualności ww. operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Wydanie merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie uzależnione jest więc od sporządzenia nowej opinii. Wydając zaś decyzję w oparciu o nowy, sporządzony już na etapie postępowania przed organem II instancji, operat szacunkowy, organ uniemożliwiłby stronie jego dwukrotną ocenę, co istotnie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której wraz ze zwrotem nieruchomości, występuje obowiązek zwrotu odszkodowania. Z tych przyczyn, jak stwierdził Wojewoda, decyzja Starosty podlega uchyleniu w myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. R. (dalej też jako "Skarżący"), reprezentowany przez R. S., który zaskarżył te decyzję "w części uchylającej, z przekazaniem do ponownego rozpoznania - rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I (pierwszym) decyzji częściowej Starosty [...], czyli w części orzekającej o zwrocie określonej działki (udziałów w prawie własności określonej działki) na rzecz M. A., A. R. i P. H.." Zarzucając zaskarżonej decyzji oczywiste naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w następstwie: a) przedstawienia w uzasadnieniu decyzji jednoznacznej argumentacji przemawiającej za bezzasadnością odwołania Miasta od tej części decyzji Starosty, w której orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, czyli za utrzymaniem w mocy tej części decyzji Starosty, a mianowicie argumentacji potwierdzającej zaistnienie przesłanek do zwrotu na rzecz podmiotów uprawnionych określonej działki ewidencyjnej, a zarazem o braku wystąpienia okoliczności, które mogły przemawiać przeciwko takiemu zwrotowi, b) przedstawienia w uzasadnieniu decyzji argumentacji mogącej przemawiać za potrzebą uchylenia – z przekazaniem do ponownego rozpoznania – jedynie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II ww. decyzji Starosty, a to ze względu na utratę mocy obowiązującej operatu szacunkowego, w oparciu o który – w tym punkcie – zobowiązano osoby wymienione w punkcie I rozstrzygnięcia tej decyzji do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to jest argumentacji wskazującej na konieczność sporządzenia, z przyczyn formalnych, nowego operatu szacunkowego w kontekście zachowania prawa do oceny prawidłowości takiego nowego operatu w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, autor sprzeciwu wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji Wojewody oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem obowiązujących unormowań prawnych. W piśmie przewodnim dołączonym do przekazanego sprzeciwu Wojewoda, odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na kanwie art. 138 § 2 k.p.a. jest zgodne, iż postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ II instancji, nie powinno obejmować kompletowania dowodów, które stanowią podstawę wydania decyzji administracyjnej. Organ II instancji, stwierdzając duże braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przez organ I instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Jednym z podstawowych elementów niniejszej sprawy było natomiast ustalenie, czy i w jakim zakresie strony będą zobowiązane do zwrotu otrzymanego odszkodowania za wywłaszczenie. W tym celu konieczne stało się sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości. W sprawie powołano biegłą, która wykonała opinię w dniu [...] czerwca 2016 r. Z uwagi na znaczący upływ czasu (ponad dwa lata) nie jest możliwe potwierdzenie aktualności tego operatu. W ocenie Wojewody niemożność przyznania opinii wartości dowodowej oznacza zatem, że w sprawie brakuje podstawowego elementu pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na rozprawie w dniu 07 lutego 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w wnioski i wywody zawarte w sprzeciwie. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że kompetencję do zaskarżenia sprzeciwem jedynie części decyzji kasacyjnej wywodzi z zasad ekonomii i racjonalności oraz z zasady odpowiedniego stosowania do sprzeciwu przepisów o skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Zarazem jednak w jego petitum Skarżący wyraźnie zaznaczył, iż zaskarża decyzję kasacyjną Wojewody jedynie "w części". W ocenie Sądu takie zawężenie zakresu sprzeciwu jest na tle obowiązujących przepisów normujących ten środek zaskarżenia niedopuszczalne. W świetle tych przepisów decyzja kasacyjna może być bowiem zaskarżona sprzeciwem – a w konsekwencji: uchylona przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia sprzeciwu – wyłącznie "w całości". Wynika to z całokształtu regulacji składających się na konstrukcję prawną sprzeciwu, ze szczególnym uwzględnieniem następujących przepisów: - art. 138 § 2 k.p.a., który – w odróżnieniu np. od art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie dopuszcza możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji "w części", a jedynie expressis verbis "w całości"; - art. 64b § 2 p.p.s.a., który nakładając obowiązek zawarcia w sprzeciwie m.in. "żądania uchylenia" zaskarżonej decyzji, nie wskazuje, iżby możliwe było żądanie jej uchylenia "w części"; - art. 151a p.p.s.a., który bezwarunkowo stanowi, że uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję "w całości", podczas gdy np. w art. 145 § 1 pkt 1 – określającym treść sentencji wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie – ustawodawca wskazał, że w takim przypadku sąd uchyla decyzję lub postanowienie "w całości albo w części"; por. też art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie dotyczył zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] października 2018 r. w całości. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2016 r., która zawierała dwa rozstrzygnięcia: - w pkt I – o zwrocie na rzecz wnioskodawców wywłaszczonej działki nr [...]; - w pkt II – o obowiązku wnioskodawców uiszczenia na rzecz Miasta określonych kwot tytułem zwrotu wypłaconego za tę działkę odszkodowania (po waloryzacji). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem – zostało to już bowiem wiążąco przesądzone (art. 153 p.p.s.a.) w zapadłym uprzednio w tej sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1184/17 – że na ww. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i że w związku z tym podlega ona zwrotowi. Ta ocena prawna zasadnie znalazła następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym Wojewoda stwierdził jednoznacznie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Nie jest także przedmiotem sporu – i nie budzi również wątpliwości Sądu – stwierdzenie Wojewody, że z uwagi na znaczny upływ czasu oraz treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") nie jest już możliwe dalsze wykorzystywanie operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie dnia [...] czerwca 2016 r., ani też potwierdzenie jego aktualności – co bez wątpienia przekłada się na niemożność zweryfikowania prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji Starosty bez uprzedniego uzyskania nowego operatu szacunkowego. Ten zaś operat – będąc podstawowym dowodem w sprawie, w zakresie wymiaru odszkodowania podlegającego zwrotowi – powinien zostać sporządzony co do zasady w postępowaniu przed organem I instancji, dla zachowania wszystkich gwarancji procesowych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – co trafnie skonstatował Wojewoda, i z czym zgodził się też Skarżący. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się więc jedynie do kwestii, czy w takim przypadku Wojewoda mógł ograniczyć się do uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tj. z przekazaniem do ponownego rozpoznania organowi I instancji), jedynie pkt II decyzji Starosty, a w pozostałym zakresie, tj. co do jej pkt I, decyzję tę utrzymać w mocy – za czym opowiedział się w sprzeciwie pełnomocnik Skarżącego – czy jednak był on zobligowany uchylić decyzję Starosty w całości, co też uczynił zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko Wojewody. Po pierwsze, już literalne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. przesądza, że organ odwoławczy może uchylić w tym trybie decyzję organu I instancji wyłącznie "w całości". Po drugie, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.: "Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." Z cytowanego przepisu jasno wynika, że niedopuszczalne byłoby orzekanie przez organ o zwrocie nieruchomości bez jednoczesnego rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania podlegającego w związku z tym również zwrotowi – skoro wykonanie drugiego z rozstrzygnięć jest warunkiem wykonania pierwszego z nich. Z woli ustawodawcy oba rozstrzygnięcia są więc ze sobą tak ściśle związane, że niedopuszczalne jest ich rozłączne podejmowanie lub procedowanie – do czego doszłoby w przypadku postulowanego przez Skarżącego uchylenia przez Wojewodę jedynie pkt II decyzji Starosty. Jest to więc sytuacja zgoła odmienna od tej, jaka może wystąpić w przypadku decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, co do której sam ustawodawca przewiduje wyraźnie przypadki (zob. np. art. 129 ust. 5 u.g.n.), w których dopuszczalne jest wcześniejsze orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, a dopiero późniejsze, odrębne rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za to wywłaszczenie (por. np. wyrok NSA z 09.02.2017 r., I OSK 415/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda, uchylając decyzję Starosty w całości, nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.