IV SA/Po 107/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], na skutek odwołania J. W., utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki odnawialnej na cele dystrybucyjne do sieci energetycznej o mocy do 2 MW do realizacji na dz. [...], L. M., gmina Ż.. W zwięzłym uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, że zastosowanie w sprawie ma art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że organ I instancji powołał się w sprawie na art. 61 ust. 3 w/w ustawy, o treści przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei SKO przychylało się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie muszą spełniać warunku dobrego sąsiedztwa. Brak bowiem zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń Infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 powołanej ustawy są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art.2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Dodatkowo Kolegium miało na względzie, iż § 3 pkt 52 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczał wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Mając na uwadze powyższe zdaniem SKO, organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował wnioskowaną inwestycję jako obiekt infrastruktury technicznej. Jednakże, a co istotne w niniejszej sprawie organ I instancji powołał się na nieprawidłowe zapisy ustawy. Organ I instancji przyjął bowiem zapis art. 61 ust. 3 w/w ustawy, o treści "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej". Kolegium zauważyło, iż obecne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy stanowi, iż "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego- a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 3 zmieniony został przez art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1524) zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 29 sierpnia 2019 r., tj. nowy przepis obowiązywał już w dniu wydania przez organ decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 61 ust. 3 w/w ustawy dla inwestycji polegających na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów ust. 1 pkt. 1 i 2. Organ uznał obiekt objęty wnioskiem za obiekt urządzeń infrastruktury technicznej dla którego nie znajduje zastosowania art. 61 ust 1 pkt.1 ustawy. W ocenie Kolegium mimo błędnie zastosowanego starego przepisu, organ I instancji zasadnie nie analizował zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. W sprawie został sporządzony projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia urbanistyczne zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji dokonał uzgodnienia inwestycji pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., Starostwem Powiatowym w J., Urzędem Gminy K.. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. dokonał uzgodnienia pismem z dnia [...].08.2019 r. Pozostałe ograny nie udzieliły pisemnej odpowiedzi, stąd też dokonały one milczącego uzgodnienia z upływem 2 tygodni od dnia otrzymania wniosku. SKO wskazało, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i spełnia również pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaś zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami to brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu J. W., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego rozmiar planowanej inwestycji w sposób oczywisty oddziałuje na sąsiadujące z terenem inwestycji jego nieruchomości. Oddziaływanie wyżej opisanej inwestycji niewątpliwie wykracza poza teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie i nie zamyka się w granicach tego terenu. Zrealizowanie inwestycji w takim kształcie może doprowadzić do ograniczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości w możliwości korzystania z ich nieruchomości, w tym również w zakresie zagospodarowania oraz zabudowy tych nieruchomości. Powodować ona może także naruszenie warunków gruntowych, obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. W ocenie Skarżącego wydanie decyzji na podstawie nie istniejącego w momencie jej wydania przepisu materialno- prawnego i wyciągnięcie z tego nieuprawnionych wniosków stanowi rażące naruszenie art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Podstawę wydania ww. decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w rozstrzygnięciu decyzji SKO w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. brak jest wskazania jaką konkretnie decyzję utrzymano w mocy. Z decyzji Kolegium wynika jedynie, że rozpoznano odwołanie J. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy instalacji fotowoltaicznej. SKO nie wskazało precyzyjnie, ani dnia wydania decyzji, ani numeru decyzji, ani też jakiej w istocie inwestycji dotyczy ta decyzja. SKO nie rozpoznało również merytorycznie sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postepowania zawartą w art. 15 k.p.a. Nadto organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy oraz brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium ograniczyło się do przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz zanegowania stanowiska organu I instancji. Kolegium utrzymało w mocy decyzję I Instancji pomimo, iż stwierdziło, że organ I instancji nieprawidłowo zakwalifikował wnioskowaną inwestycję jako obiekt infrastruktury technicznej i co istotne organ I instancji powołał się na nieprawidłowe zapisy ustawy. Kolegium nie pokusiło się jednak o szersze uzasadnienie tej kwestii i zbadanie choćby przepisów przejściowych ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1524), a mianowicie czy nowe przepisy stosuje się jak wskazał organ II instancji na dzień wydania decyzji (03.10.2019 r.) czy na dzień wszczęcia postepowania (04.02.2019r.). W ocenie Sądu zagadnienie to, ma zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem pozwala stwierdzić czy zastosowanie mają przepisy sprzed czy po nowelizacji. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę wydania konkretnej decyzji, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do sposobu ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. SKO pomimo, iż uznało że w sprawie ma zastosowanie zmieniony art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań dotyczących spełnienia pozostałych warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. W sprawach dotyczących warunków zabudowy nie wystarczy stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postepowanie, projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i zamierzenie spełnia pozostałe warunki. Dopiero prawidłowo opisany i przeanalizowany obszar poddany analizie może stanowić podstawę do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy występującej na tym obszarze, które wyznaczałyby dopuszczalne funkcję oraz parametry nowej zabudowy. Ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizie urbanistycznej. W niniejszej sprawie Kolegium nawet w jednym zdaniu nie odniosło się do wskaźników i parametrów, zawartych w analizie. Organ II instancji nie przeprowadził również analizy załączników do decyzji I instancji. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji jest niespójne, chaotyczne oraz zostało sporządzone w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, w tym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., czego w przypadku decyzji SKO w K. zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien poddać analizie wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien ustosunkować się do argumentacji zawartej w odwołaniu, natomiast motywy rozstrzygnięcia przedstawić w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji.