IV SA/Po 1061/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie zasad, trybu przyznawania i wypłacania stypendiów Burmistrza G. dla uzdolnionych uczniów z terenu Gminy G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami do uchwały nr [...]; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz W. W. kwotę [...]zł ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu 14 czerwca 2018 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 14a i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 994) oraz art. 90 t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017r., poz. 2198), rozporządzenia MENiS z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzenia konkursów, turniejów i olimpiad (Dz.U.2002 r., nr 13, poz.125 ze zm.), w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu gminy G., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad, trybu przyznawania i wypłacania stypendiów Burmistrza G. dla uzdolnionych uczniów z terenu Gminy G. wraz z załącznikiem stanowiącym regulamin określający zasady, tryb przyznawania i wypłacania stypendiów Burmistrza G. dla uzdolnionych uczniów klas gimnazjalnych i klas IV-VIII szkół podstawowych z terenu Gminy G.. W § 2 tej uchwały uregulowano zasady przyznawania stypendiów. W § 3 uchwały Rada określiła warunki jakie musi spełnić uczeń szkoły podstawowej i gimnazjum, aby mógł otrzymać stypendium za bardzo dobre wyniki w nauce tj. określoną średnią ocen w danym roku, uczęszczać do szkoły, której siedziba znajduje się na terenie gminy G., a ponadto w pkt 2 § 3 uchwały zawarto, iż uzyskać "co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania". Ponadto stypendia mogą być przyznawane również za osiągnięcia w konkursach, turniejach i olimpiadach oraz zawodach sportowych, jednakże również uczeń łącznie musi spełniać kryterium co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania ( § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały). Uczeń może mieć przyznane niezależnie stypendium za wyniki w nauce i równocześnie za osiągnięcia sportowe (§ 4 ust.1 pkt 1 lit.b ). Nadto w § 6 ust. 2 i 3 regulaminu oraz załącznika nr [...] do uchwały Rada określiła wzór wniosku o przyznanie stypendium, natomiast w § 2 ust.2 wskazano, że "Burmistrz G., określa corocznie wysokość stypendium w stosownym zarządzeniu". W dniu 25 września 2018r. W. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art.90t ust.4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z brzmieniem którego, w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust.1 (program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, i program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący winien określić szczegółowe warunki, zakres oraz tryb wyrównywania szans edukacyjnych uczniów. Zdaniem Wojewody, Rada w § 3 pkt 2 oraz § 4 ust.1 pkt 2 złącznika do uchwały określiła warunki jakie musi spełnić uczeń szkoły podstawowej i gimnazjum, aby mógł otrzymać stypendium za bardzo dobre wyniki w nauce lub szczególne osiągnięcia w konkursach, turniejach i olimpiadach oraz zawodach sportowych tj. określoną średnią ocen w danym roku, tytuł laureata konkursu, turnieju, olimpiady, zajęcie czołowego miejsca w zawodach sportowych, a ponadto "co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania". W świetle zaś art.90t ust.1 pkt 2 u.o s.o. jedynym dopuszczalnym kryterium przyznania pomocy na wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży są uzdolnienia dzieci i młodzieży. Takim kryterium może być średnia uzyskanych ocen, bądź zajęcie miejsca w konkursie, czy olimpiadzie. Rada nie może natomiast wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów m.in. związanych z oceną z zachowania. Zatem § 3 pkt 2 oraz § 4 ust.1 pkt 2 złącznika do uchwały we fragmencie "i co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania" narusza art.90t ust.1 pkt 2 u.s.o. Ponadto w § § 2 ust.2 Rada nie uchwaliła wysokości stypendiów za wyniki w nauce, a kompetencję tą wadliwie scedowała na Burmistrza G.. Nadto skarżący podniósł, iż Rada w § 4 ust.1 pkt 1 lit.b załącznika do uchwały zawarła postanowienia dotyczące zasad i trybu przyznawania stypendiów za osiągnięcia sportowe, do czego nie upoważnia jej art.90t ust.4 u.o s.o. W odniesieniu do stypendiów sportowych ustawodawca unormował inne zasady ich ustanawiania. W art.31 ust.3 ustawy o sporcie uregulowano, że "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród, wyróżnień, o których mowa w ust.1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy". Z tego wynika, że uchwały podejmowane w oparciu o art.90t ust.4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych, bowiem upoważnienie zawarte w art.31 ust.3 ustawy o sporcie jest niezależne od upoważnienia znajdującego się w art.90t ust.4 u.s.o., ale także niezależne od programów stanowionych na podstawie art.90t ust.1 pkt 1 i 2 u.s.o. Tym samym, uchwały stanowione w oparciu o wymienione przepisy ustawy o systemie oświaty nie mogą regulować kwestii związanych ze stypendiami sportowymi. Ponadto skarżący podniósł, iż w § 6 ust.2 i 3 regulaminu rada określiła wzór wniosku o przyznanie stypendium, a delegacja wynikająca z art.90t ust.4 u.s.o. uprawnia radę jedynie do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach, a nie wzoru wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, co do zasady zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie poniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 3) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017r. poz. 2451), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z przyczyn podniesionych w skardze, choć częściowo zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazać należy w tym miejscu, iż podstawą wniesienia przez Wojewodę skargi był przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591; ze zm.) zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział by organ nadzoru musiał poprzedzić skargę do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Taki obowiązek ciąży jedynie na podmiotach określonych w art. 101 i art. 101 a cyt. ustawy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. W związku z powyższym skarga Wojewody spełnia warunki formalne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, ponieść trzeba, że kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie przepisu art. 90t. ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2017, poz. 2198). Zgodnie z ust. 1 art.90t powołanej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W świetle natomiast ust. 4 omawianego przepisu w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Rada Miejska jako podstawę prawną tejże uchwały wskazała ust. 4 omawianego przepisu, dotyczący zasad udzielania stypendiów. I jak słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, w kwestionowanej uchwale uregulowano materię, o której mowa w ust. 4 wskazanego wyżej przepisu ustawy o systemie oświaty, a mianowicie zasady udzielania stypendium dla szczególnie uzdolnionych uczniów. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż nie można uzależniać przyznania pomocy dzieciom i młodzieży w formie stypendiów za wyniki w nauce i za szczególne osiągnięcia w konkursach, turniejach, i olimpiadach oraz zawodach sportowych od oceny z zachowania. Regulamin, o którym mowa w art.90t ust.1 u.s.o. jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art.90t ust.1 u.s.o. nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych, niż określone w ustawie, kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Również należy zgodzić się ze skarżącym, że kompetencja dotycząca określania wysokości stypendiów przysługuje Radzie. To Rada jak wynika z treści art.90t ust.4 u.s.o. określa "formy i zakres tej pomocy". W ocenie Sądu, zatem to Rada ustala czy będzie to pomoc pieniężna czy rzeczowa oraz jej zakres pod pojęciem, którego bez wątpienia znajduje się wysokość pomocy pieniężnej. Zatem w zaskarżonej uchwale brak określenia zakresu przyznawanej pomocy tj. wysokości stypendium przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy – Burmistrza G., stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przepis art. 90t ust.4 nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencji do określenia wysokości stypendiów. Nie można natomiast przyznać racji skarżącemu, że organ nie był uprawniony na podstawie art.90t ust.4 u.s.o. do uchwalenia zasad i trybu przyznawania stypendiów za osiągnięcia sportowe. Wprowadzenie tego typu stypendiów na podstawie art.90t ust.4 u.s.o. jest możliwe. Wspieranie edukacji uzdolnionych uczniów nie musi się ograniczać jedynie do stypendiów za osiągnięcia w nauce. Edukacja obejmuje swym zakresem również zajęcia sportowe, a programy nauczania dzieci i młodzieży przewidują lekcje z wychowania fizycznego na każdym etapie ich nauki. Zajęcia te są obowiązkowe, a ocena końcowa z zajęć jest uwzględniana w ogólnej klasyfikacji ucznia. W podstawie programowej czytamy: ważnym zadaniem szkoły podstawowej jest także edukacja zdrowotna, której celem jest kształtowanie u uczniów nawyku dbałości o zdrowie własne i innych ludzi oraz umiejętności tworzenia środowiska sprzyjającego zdrowiu". Celem edukacji jest wspomaganie dziecka w rozwoju intelektualnym, emocjonalnym, społecznym, etycznym, fizycznym i estetycznym. Ponadto wskazać należy, że wychowanie fizyczne jest przedmiotem z podstawy programowej na każdym jego szczeblu. Z tych względów nie ulega wątpliwości, że wychowanie fizyczne jest elementem edukacji, a co za tym idzie stypendium za wyniki sportowe jest również wspieraniem edukacji uzdolnionych uczniów. Również treść przywołanego w skardze art.31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. (Dz.U.2018.1669) o sporcie wskazuje, że przepis ten uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych (a więc nie tylko uczniów) za osiągnięte wyniki sportowe. Z kolei zarzut dotyczący braku kompetencji Rady do określania w zaskarżonej uchwale wzoru wniosku o przyznanie stypendium (§ 6 ust.2 i 3 regulaminu i załącznik do uchwały) zasługuje na uwzględnienie, jednakże z tego powodu, że niniejszy załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały stanowiący wzór wniosku jest błędny z uwagi na powołanie się w nim na ocenę z zachowania, jak również na weryfikację poprawności formalnej wniosku złożonego jedynie na przedmiotowym wzorze. Delegacja wynikająca z art.90t ust.4 u.s.o. uprawnia Radę do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach, co nie stanowi przeszkody do uchwalenia wzoru wniosku, jednakże traktowany może być jedynie jako forma pomocy dla wnioskodawcy, a nie warunek formalny, który nie będzie rozpatrywany w przypadku braku złożenia wniosku na uchwalonym załączniku. Rację ma zatem Wojewoda, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 14 czerwca 2018 r. nr [...] w całości. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 2451) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018.1000) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz..U. 2015.1804).