IV SA/Gl 938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 17, art.18, art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz .832), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów zastępczo ponoszonych przez gminę dotyczących odpłatności za pobyt syna – S. M. w Domu Pomocy Społecznej w R. za okres od 1 listopada 2012 r. do 3 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 25.671.85 zł – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Wójta Gminy P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązał I. M. do zwrotu kosztów zastępczo ponoszonych przez gminę dotyczących odpłatności za pobyt syna – S. M. w Domu Pomocy Społecznej w R. za okres od 1 listopada 2012 r. do 3 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 25.671.85 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że syn skarżącej – S. M. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w R. od 12 listopada 2010 r. do 3 grudnia 2013 r. na podstawie umowy zawartej w dniu 10 grudnia 2010 r. z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w P. skarżąca wnosiła opłatę za pobyt syna w domu pomocy społecznej w okresie od grudnia 2012 r. do listopada 2012 r., a w okresie do 3 grudnia 2013 r. powyższą opłatę wnosiła zastępczo Gmina P., zgodnie z art. 61 ust.3 u.p.s. Organ podkreślił, że I. M. jako matka osoby, która została umieszczona w DPS odpowiada za wnoszenie opłat za pobyt syna w tej placówce. Dalej wskazał na wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1172/12 podkreślając, że treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS członka rodziny. W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że umowa w przedmiocie odpłatności za pobyt S. M. w Domu Pomocy Społecznej jest nieważna jako sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i zawarta pod wpływem błędu. Zaakcentował, że skarżąca była dwukrotnie leczona szpitalnie, co potwierdza, iż cierpi na zaburzenia psychiczne o dużym natężeniu i jest mało prawdopodobne, by w dacie ugody rozumiała znaczenie i skutki czynności. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że decyzja, o której mowa w art. 59 ust 1 u.p.s., która miałaby zobowiązywać I. M. do ponoszenia opłaty za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w R., nigdy nie została wydana. W tym stanie rzeczy umowa w sprawie wysokości ponoszonej opłaty nigdy nie powinna być zawarta. Zatem obowiązek skarżącej do ponoszenia opłaty za pobyt jej syna w DPS nie został ustalony jakąkolwiek decyzją jakiegokolwiek organu, w związku z czym taki obowiązek na niej nie spoczywa i nigdy nie spoczywał. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie samokontroli na podstawie art. 132 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. i art. 61 u.p.s. przede wszystkim należy dążyć do określenia obowiązków bliskich pensjonariuszowi w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Dalej wskazał na art. 59 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej oraz zauważył, że stosownie do art.60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Organ odwoławczy zacytował art. 61 u.p.s. określający sposób ustalania kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej i zasady wnoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Podkreślił, że stosownie do treści 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s ., zaś w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s. Po zapoznaniu się z odwołaniem pełnomocnika strony i po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że strona pismem z dnia 24 marca 2014 r. została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu kosztów zastępczo ponoszonych przez Gminę P. dotyczących odpłatności za pobyt S. M. w domu pomocy społecznej. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się umowa zawarta w dniu 10 grudnia 2010 r. pomiędzy skarżącą, a Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w P. Natomiast z protokołu sporządzonego w dniu 8 grudnia 2010 r. wynika, że skarżącej przedstawiono projekt umowy. Treść umowy, jak również przedstawiony jej sposób wyliczenia odpłatności nie budził zastrzeżeń skarżącej (co wynika z protokołu sporządzonego w dniu 10 grudnia 2010 r.). W związku z tym, ze I. M. zawarła umowę dotyczącą odpłatności za pobyt jej syna S. M. w domu pomocy społecznej, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., po stronie Gminy P. powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez nią wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.s. Tym samym organ drugoinstancyjny zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 Kpa ponieważ organ nie zgromadził i nie rozważył całokształtu materiału dowodowego w sprawie; art. 82 k.c., gdyż organ przyjął, iż umowa w przedmiocie odpłatności za pobyt domu pomocy społecznej jest wiążąca dla stron, mimo że jest ona z mocy prawa nieważna ; art. 84 k.c. gdyż organ przyjął, iż sama umowa jest wiążąca, mimo, że skarżąca od umowy skutecznie odstąpiła i art. 365 1 k.c., gdyż organ przyjął, iż wspomniana umowa, która jest umowa o charakterze bezterminowym nadal wiąże strony, pomimo że skarżąca ja skutecznie wypowiedziała. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy Dyrektorowi OPS w P. do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu skargi jej pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących skuteczności umowy zawartej w dniu 10 grudnia 2010 r. Powtórzył argumenty zawarte odwołaniu podkreślając, iż skarżąca ze względu na choroby psychiczne była w stanie wyłączającym świadome lub swobodne powzięcie decyzji. Stwierdził, że pomoc drugiej osoby przy podpisaniu umowy świadczy o nieporadności skarżącej. Zauważył, że obowiązana do ponoszenia opłaty była również babka macierzysta uprawnionego, która wówczas żyła (zmarła później niż jej wnuk). Ponownie stwierdził, że skarżąca została wprowadzona w błąd. Zauważył, że pismo z dnia 30 grudnia 2012 r., bez względu na okoliczności należy traktować jako wypowiedzenie, a OPS powinien był wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odpłatności, w którym ustalony zostałby też krąg osób zobowiązanych, czego mimo pisma skarżącej nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl ust. 2 tego przepisu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku ponoszenia przez w/w osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Należy zauważyć, że S. M. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej [...] w R. na podstawie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...] i umieszczony we wskazanym DPS w R. zgodnie z decyzją Dyrektora PCPR w R. z dnia [...] r. nr [...]. Częściową odpłatność ponosił S. M., a została ona ustalona decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] nr [...]. W dniu 10 grudnia 2010 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy I. M., a Dyrektorem OPS w P., w której skarżąca zobowiązała się do dokonywania opłat w określonej umową wysokości za pobyt syna S. M. w domu pomocy społecznej (akta administracyjne –teczka 2, zał. Nr 5). Jak wynika z akt sprawy organ I instancji ustalił sytuację osobistą rodzinną, majątkową i dochodową skarżącej zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. Przedłożono skarżącej projekt umowy oraz przedstawiono jej sposób obliczenia odpłatności (akta administracyjne – teczka 2- załączniki od 2 do 4). Skarżąca ponosiła opłaty za pobyt syna S. M. do października 2012 r., od listopada 2012 r. do grudnia 2013 r. opłatę zastępczo wnosiła Gmina P. W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne pozostają poza sporem. Kwestią sporną podnoszona przez pełnomocnika skarżącej jest nieważność umowy zawartej przez I. M. w dniu 10 grudnia 2010 r. z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie opłat za pobyt syna S. M. w Domu Pomocy Społecznej w R. oraz skuteczność odstąpienia od tejże umowy przez skarżącą. Gmina P. w okresie od listopada 2012 r. do grudnia 2013 r. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt S. M. w DPS w R. ponieważ skarżąca mimo umowy zawartej w dniu 10 października 2010 r. zaprzestała uiszczania opłat twierdząc, że umowa ta jest nieważna. Wskazywała przy tym na swój stan zdrowia – chorobę psychiczną, która wyłączyła możliwość świadomego podjęcia przez nią decyzji oraz zarzucała, że pracownicy OPS wprowadzili ją w błąd. W ocenie Sądu okoliczności zawarcia umowy oraz ocena skuteczności odstąpienia od umowy przez skarżącą winny być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu. Należy jednocześnie zauważyć, że skarżąca nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, a więc mogła zawierać prawnie skuteczne umowy. Choroba psychiczna nie stanowi podstawy do zakwestionowania ważności umowy zawartej przez skarżącą w dniu 10 października 2010 r. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności I. M. wydane w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika jednoznacznie, że I. M. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Skarżąca nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy zauważyć, że w art. 61 ust. 3 u.p.s przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby, wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków, określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono, że osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt S. M. w domu pomocy społecznej była matka I. M., którą zawarto umowę w dniu 10 grudnia 2010 r. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ I instancji. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Nie ulega także wątpliwości, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s., do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zadania te jako własne pokrywane są z środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy. Jest oczywistym, że realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny ale i oszczędny. Nie jest wiec dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca DPS, która to opłata może i powinna zostać poniesiona przez jego rodzinę. Sąd orzekając w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 (orzeczenie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia." W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone było z uwzględnieniem reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a zrzuty naruszenia art. 82 k.c, art. 84 k.c. oraz art. 365 1 kc są chybione. Sąd zatem nie miał podstaw do zakwestionowania legalności stanowiska organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku .