IV SA/Gl 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. odmówił przyznania B.B. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 lipca 2016 r. i od 1 marca 2017 r., a przyznał jej to świadczenie na okres od 1 sierpnia do 31 grudnia 2016 r., w wysokości 1300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 29 sierpnia 2016 r. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że na wniosek strony z 13 stycznia 2015 r. wydano orzeczenie o niepełnosprawności jej małoletniego syna W., ale nie wskazano wymogu konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po wyczerpaniu trybu administracyjnego strona odwołała się do Sądu Rejonowego K.– Zachód w K., który wyrokiem z [...] r. zmienił orzeczenie organu II instancji w ten sposób, że ustalił, że zachodzi konieczność tego rodzaju opieki lub pomocy. W tej sytuacji wnioskodawczyni spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nie przyznano jednak prawa do tego świadczenia według art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności gdyż wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony po upływie trzech miesięcy od wydania wymienionego wyroku. Ponieważ pierwsza decyzja I instancji została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia podnoszonych przez stronę twierdzeń o udzieleniu jej błędnych informacji skutkującym złożeniem wniosku po upływie 3 miesięcy od daty wydania wyroku, obecnie organ wezwał wnioskodawczynię o wskazanie pracowników, którzy takich informacji udzielili. Strona nie potrafiła jednak takich pracowników wskazać, a wewnętrzne postępowanie nie wyłoniło świadków tego rodzaju zdarzenia. Z motywów decyzji wynika nadto, że odmowa przyznania świadczenia od 1 marca 2017 r. wiąże się z okresem obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności. W odwołaniu wnioskodawczyni domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2015 r., czyli od miesiąca, w którym organ zaprzestał jego wypłaty. Skarżąca zarzuciła, że nie została pouczona o treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponowiła nadto twierdzenia o wprowadzeniu jej w błąd przez domaganie się złożenia wyroku Sądu Rejonowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, a następnie – z klauzulą prawomocności. Zdaniem skarżącej, skoro wyrok uprawomocnił się 9 czerwca 2016 r., to złożenie kompletu dokumentów w dniu 29 sierpnia 2016 r. odbyło się z zachowaniem 3-miesięcznego terminu. Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, w całości podzielając jej ustalenia i wnioski. W szczególności podniosło, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych liczy się od dnia wydania wyroku sądowego, a nie od dnia jego prawomocności. Zaprezentowało także stanowisko I instancji, że skarżąca nie udowodniła swoich twierdzeń o wprowadzeniu jej w błąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 69 Konstytucji, a nadto naruszenie art. 7 i 77 Kpa przez wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, art. 9 Kpa przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania o treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ I instancji oraz naruszenie tego ostatniego przepisu przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że w ramach ponownego postępowania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności wskazanych w pierwszej decyzji organu odwoławczego, a mianowicie tego, dlaczego urzędnicy nie przyjęli od niej wniosku, uzależniając tę czynności od złożenia wyroku zaopatrzonego klauzulą wykonalności. Poza tym skarżąca ponowiła argumentację z odwołania, powołując dodatkowo dalsze orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, według których dokonywana jest kontrola sprawowania administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zasadniczy problem występujący w niniejszej sprawie ma charakter materialnoprawny i odnosi się do kwestii jasno wyrażonej przez organ odwoławczy, że termin z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych liczy się od dnia wydania wyroku sądowego w przedmiocie niepełnosprawności. Kolegium poglądu tego w ogóle nie umotywowało. Tymczasem przytoczony przepis nie przemawia za takim stanowiskiem. Mianowicie mówi on o wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a nie o wydaniu wyroku w tym przedmiocie. Aczkolwiek w orzecznictwie odnotować można objęcie pojęciem "wydania orzeczenia" także takich wyroków, jednak w tegorocznym wyroku w dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, Naczelny Sąd Administracyjny wykazał już różnicę między przypadkami, gdy orzekają tylko zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a przypadkami, gdy orzeczenia tych zespołów są modyfikowane wyrokami sądowymi. Sąd w obecnym składzie uważa, że różnica ta prowadzi do odmiennej konkluzji od wyrażonej przez Kolegium. Otóż nawet bez nawiązywania do wskazanych w skardze zasad konstytucyjnych względy prawne przemawiają za stwierdzeniem, że w przypadku rozstrzygnięcia o niepełnosprawności przez sąd powszechny, termin z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych liczy się od uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie. Mianowicie użyta w tym przepisie nazwa orzeczeń ma odniesienie wprost do pojęć występujących w prawie materialnym regulującym problematykę niepełnosprawności. W szczególności o orzeczeniach o niepełnosprawności i o orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności mówi ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.). Wraz z rozporządzeniem wykonawczym z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 ze zm.) wymienia ona tylko powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako organy wydające takiego rodzaju orzeczenia. Nie ma natomiast przepisu przewidującego wydanie tych orzeczeń przez sąd powszechny. Art. 6c ust. 8 ostatnio powołanej ustawy stanowi jedynie, że od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do Sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakowoż nie przesądza to o charakterze orzeczenia wydanego przez sąd na skutek takiego odwołania. Problem ten należy zatem ocenić na gruncie procedury sądowej. Przepis art. 47714 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc) stanowi w tym względzie, że sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. W takim przypadku sąd wydaje więc wyrok o oddaleniu odwołania, a nie orzeczenie o niepełnosprawności (forma wyroku wynika z art. 316 § 1 i 354 kpc). Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania sąd (wyrokiem) zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu i orzeka co do istoty sprawy. Także i w tym przypadku sąd aczkolwiek ingeruje bezpośrednio w treść orzeczenia wojewódzkiego zespołu, ale nie czyni to orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, lecz wyrokiem zmieniającym orzeczenie wojewódzkiego zespołu. Zmiana tego orzeczenia nie następuje jednak w chwili wydania wyroku, ale dopiero od jego uprawomocnieniu się i od tego czasu wiąże m.in. organy administracji zgodnie z art. 365 § 1 kpc (por. wyrok tut. Sądu z 5 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 471/08, dostępny w internecie). Nie powinno z kolei ulegać żadnym wątpliwościom to, że w art. 24 ust. 2a mowa jest o wydaniu orzeczenia definitywnie (w danym okresie) kształtującym sytuację prawną strony w kwestiach dotyczących niepełnosprawności. Skoro więc w trybie sądowym modyfikacja orzeczenia o niepełnosprawności następuje z chwilą uprawomocnienia się wyroku, to najwcześniej od tej daty można mówić o wydaniu orzeczenia w rozumieniu cyt. art. 24 ust. 2a. Przemawiają za tym także dalsze argumenty. Otóż prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym procedurą administracyjną. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284) do takiego wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ wśród przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest legitymowanie się orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to takie orzeczenie musi być dołączone do wniosku. Jego brak powoduje skutki określone w art. 24a ustawy. Na tym tle uwidacznia się jasno różnica między orzeczeniami zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, a wyrokami sądowymi, trafnie dostrzeżona w powołanym wyżej wyroku NSA z 28 lutego 2017 r. Mianowicie wnioskodawcy składają orzeczenia takich zespołów o treści potwierdzającej spełnienie przesłanek ustawowych. Zasadniczo w postępowaniu przed zespołami osoba niepełnosprawna jest jedyną stroną, w związku z czym bezpośrednio po wydaniu przeczenia można je przedłożyć organowi rozpatrującemu sprawy świadczeń rodzinnych. W przypadku orzeczenia wojewódzkiego zespołu korzysta ono z przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 Kpa). Ponieważ jest ono korzystne dla jedynej strony postępowania, to można racjonalnie zakładać, że tego przymiotu już nie straci, w związku z czym w oparciu o nie można rozpatrzyć sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie jest w przypadku korzystnego dla strony orzeczenia powiatowego zespołu, z tą tylko różnicą, że sprawa o świadczenie pielęgnacyjne nie może się skończyć przed nabyciem przez to orzeczenie cechy ostateczności. Ponieważ jednak następuje to z upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, to i w tym przypadku nie są zagrożone terminy załatwienia sprawy o świadczenie pielęgnacyjne z art. 25 § 3 kpa, aczkolwiek można też prezentować pogląd, ze w przypadku takiego orzeczenia termin z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy liczyć od dnia, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. W obecnym postepowaniu tego zagadnienia nie trzeba rozważać. Zgoła odmienna sytuacja jest natomiast, gdy sprawa niepełnosprawności została przeniesiona na etap postępowania sądowego. Stroną jest w nim zarówno osoba ubiegająca się o ustalenie niepełnosprawności (lub jego stopnia), jak i organ odwoławczy – wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc Sąd I instancji wyda korzystny dla wnioskodawcy wyrok, to druga strona może go zaskarżyć, w związku z czym do czasu uprawomocnienia się wyroku nie można zakładać, że definitywnie kształtuje on sytuację prawną wnioskodawcy. Dołączony do wniosku odpis nieprawomocnego wyroku nie stanowi zatem dokumentu o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Konieczne byłoby wówczas uruchomienie procedury uzupełnienia wniosku z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie do przyjęcia jest jednak założenie, że z jednej strony zdarzenie w postaci wydania nieprawomocnego wyroku rozpoczyna bieg terminu do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a z drugiej – przedłożony odpis tego wyroku nie pozwala organowi na załatwienie sprawy lecz wymaga procedury naprawczej. Zauważyć przy tym wypadnie, że gdyby po wydaniu wyroku strona natychmiast złożyła wniosek o przyznanie omawianego świadczenia, to choćby tylko w przypadku złożenia przez wojewódzki zespół wniosku o uzasadnienie wyroku, strona z przyczyn od siebie niezależnych nie byłaby w stanie zadośćuczynić wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku przez złożenie odpisu prawomocnego wyroku w terminie określonym zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (ust. 3 nie dotyczy takiej sytuacji). Art. 24 a ust. 2 przewiduje wówczas pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, a to byłby skutek, którego nie można pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a normatywnie – z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. W odmiennej paradoksalnie sytuacji byłyby osoby, które korzystny wyrok uzyskałyby dopiero w instancji apelacyjnej, której wyroki są prawomocne w dniu wydania (art. 363 § 1 Kpc). Koncepcja organu odwoławczego godzi więc także w konstytucyjna zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przywołując tę zasadę można ubocznie zauważyć, że do jej naruszenia mogłoby dojść także w przypadku liczenia terminu z art. 24 a ust. 2, według literalnego brzmienia tego przepisu, od wydania orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zasadą jest przecież, że strona dowiaduje się o treści takiego orzeczenia po jego doręczeniu. Faktyczny czas do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne zależny byłby zatem od tego, kiedy ów zespół dokona doręczenia orzeczenia. Teoretycznie możliwe są sytuacje, w których, nawet z przyczyn niezależnych od organu i strony, doręczenie orzeczenia następuje już po upływie omawianego terminu. Ponieważ jest to termin nieprzywracalny, strona pozbawiona byłaby możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. W każdym zaś razie, skoro w poszczególnych sprawach czas doręczenia orzeczenia może być różny, to i w konsekwencji strony dysponowałyby różnym czasem do złożenia wniosku o świadczenie w terminie liczonym od wydania orzeczenia. Nie sposób tego zaakceptować w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa. Wobec przedstawionego wyżej stanu rzeczy należy stwierdzić, że okoliczności sprawy, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazują jednoznacznie na terminowość wniosku skarżącej, gdyż złożyła go w dniu 29 sierpnia 2016 r., a wyrok modyfikujący orzeczenie o niepełnosprawności uprawomocnił się z dniem 9 czerwca 2016 r. Zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja ta jest dotknięta jeszcze jednym uchybieniem. Mianowicie odwołanie dotyczyło tylko odmowy przyznania świadczenia za okres od 1 stycznia 2015 r., a nie całej decyzji I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego winno zatem ograniczyć się do tej części, podczas gdy utrzymało w mocy całą decyzję I instancji, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpc. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium będzie miało tą okoliczność na uwadze, a przy wydawaniu decyzji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. ec