IV SA/Gl 141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta G. zobowiązał J. Z. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 12 listopada 2014 r. do 10 maja 2015 r. w kwocie 3499,40 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), dalej ustawa o promocji. Natomiast w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ orzekający uznał, że wymieniony zasiłek stał się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (postanowieniem z [...] r. organ sprostował ten zapis na pkt 2). Według ustaleń organu strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna będąc studentem studiów stacjonarnych, co wynika z otrzymanego przez organ w dniu 2 września 2015 r. pisma Wyższej Szkoły [...] w S.. Organ przytoczył też definicję osoby bezrobotnej z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji. W odwołaniu strona zakwestionowała możliwość uznania pobranego przez nią zasiłku za nienależne świadczenie. Jej zdaniem pojęcie studiów stacjonarnych należy odnieść do kształcenia w systemie dziennym, podczas gdy strona studiowała w systemie weekendowym. W każdym zaś razie nie była o tych okolicznościach właściwie informowana, w związku z czym nie ponosi ona winy, a w konsekwencji wypłacony zasiłek nie miał charakteru świadczenia nienależnie pobranego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trybie wznowieniowym uchylona została m.in. decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych i orzeczono o odmowie uznania go za osobę bezrobotną, o odmowie przyznania prawa do zasiłku za okres od 12 listopada 2014 r. do 10 maja 2015 r. Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący pobierał zasiłek w trakcie odbywania studiów stacjonarnych, tj. w okresie, gdy nie spełniał przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego, to w świetle art. 76 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy świadczenie to zostało pobrane nienależnie i podlega zwrotowi. Zdaniem organu skarżący był prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, a zatem był też świadomy obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, a także w przypadku świadomego wprowadzenia organu w błąd. Wojewoda dostrzegł lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak dla zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji za wystarczające uznał wskazanie w tej decyzji, że skarżący dokonał rejestracji w trakcie pobierania nauki na studiach stacjonarnych. Wojewoda dopowiedział przy tym, iż świadome wprowadzenie w błąd może polegać także na przemilczeniu istotnych dla sprawy okoliczności, a taki skutek przyniosło zachowanie skarżącego w związku z kontynuowaniem nauki od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy w ramach studiów stacjonarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu podstawowego stopnia. Zarzucając naruszenie art. 76 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 76 ust. 1 ustawy o promocji oraz art. 107 § 3, art. 7-9, art. 77 § 1 i 80 kpa skarżący zasadniczo powtórzył argumentację z odwołania, kwestionując przede wszystkim ustalenie, że kształcił się w systemie studiów stacjonarnych. Natomiast kwestię nienależnego pobrania uznał za niewyjaśnioną przez organy administracyjne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skargi zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do kwestii bezskutecznie podnoszonej w skardze, a dotyczącej charakteru studiów skarżącego. Mianowicie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1054/17, Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie przesądził, że z uwagi na status studenta studiów stacjonarnych w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej, skarżący nie spełniał warunków do takiej rejestracji. Ustalenie to jest wiążące w obecnym postępowaniu sądowym stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: ppsa, w związku z czym zarzut skarżącego, że mógł uzyskać status bezrobotnego jest chybiony. Natomiast całkowicie wadliwe zostało przeprowadzone postępowanie co do istoty niniejszej sprawy, a więc obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Pojęcie tego rodzaju świadczenia zdefiniowane jest w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji, który wymienia określone sytuacje ujęte w odrębne punkty, zawierające niepowtarzające się przesłanki. Orzekając o zwrocie świadczenia konieczne jest zatem wykazanie istnienia okoliczności wyczerpujących hipotezę jednego z tych punktów. Decyzja I instancji tego wymogu w ogóle nie spełnia, w związku z czym wadliwe było utrzymanie jej w mocy w toku kontroli instancyjnej. Organ I instancji w decyzji jedynie wskazał art. 76 ust. 2, przy czym w podstawie prawnej przywołał pkt 2, a w uzasadnieniu pkt 1. Dokonane następnie sprostowanie mogłoby mieć znaczenie prawne wówczas, gdyby organ zaprezentował swoje stanowisko co do przesłanek przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji. Tymczasem w jej motywach nie ma mowy ani o nieprawdziwych oświadczeniach, ani o sfałszowanych dokumentach, ani też o innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd, a więc o przesłankach pozwalających na potraktowanie wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane w oparciu o art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji. Organ nie odniósł się też do treści art. 76 ust. 2 pkt 1, w związku z czym bez sprostowania decyzji w ogóle nie można byłoby stwierdzić, który z wymienionych dwóch przepisów organ zastosował. Wskazanie właściwego przepisu dopiero w postanowieniu prostującym należy w tych warunkach uznać za niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r. sygn. akr I SA/Gl 984/97, zbiór LEX nr 38721). Dla wyniku postępowania sądowego zasadnicze znaczenie ma jednak okoliczność, że w I instancji administracyjnej sprawa co do istoty właściwie nie została w ogóle wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, co obligowało organ odwoławczy do zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa, gdyż dokonywanie merytorycznej oceny sprawy dopiero w instancji odwoławczej stanowi w takich okolicznościach naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, zbiór LEX nr 338621). Już z tych powodów konieczne było uchylenie decyzji obu instancji. Zauważyć jednakowoż należy, że merytoryczne stanowisko organu odwoławczego także nie zasługuje na akceptację. Wojewoda w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał oba rozpatrywane punkty art. 76 ust. 2 ustawy o promocji i do tych dwóch punktów odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Zawarte w nim wywody są przy tym na tyle niejasne i niekonsekwentne, że ostatecznie trudno się zorientować, który z owych punktów Wojewoda zastosował, a jak już wskazano każdy z nich ma odmienną hipotezę. W świetle okoliczności sprawy wyjaśnić wypada, że decyzje przyznające skarżącemu status bezrobotnego oraz zasiłek dla bezrobotnych zostały wzruszone w trybie wznowieniowym, wobec czego okoliczności powodujące brak uprawnień po stronie skarżącego istniały już w czasie wydania tych decyzji. Wyłącza to stosowanie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji, skoro przepis ten dotyczy okoliczności powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia, a więc zakłada, że przed ich wystąpieniem strona była uprawniona do pobierania świadczenia, a więc w chwili wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia istniały ku temu podstawy prawne i faktyczne. W tym stanie rzeczy sprawę należy rozpatrzyć na gruncie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji. W tym aspekcie organ odwoławczy jest niekonsekwentny. Najpierw wskazuje bowiem na złożone przez skarżącego nieprawdziwe oświadczenie w czasie rejestracji, a w końcu uzasadnienia wytłuszcza okoliczność przemilczenia przez skarżącego faktu kontynuowania studiów stacjonarnych. Byłoby to sensowne tylko wówczas, gdyby np. organ ustalił, że w czasie rejestracji skarżący był w usprawiedliwionym błędzie co do charakteru swoich studiów, ale już po uzyskaniu statusu bezrobotnego stał się świadomy faktycznego stanu rzeczy i nie ujawnił go organowi. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają jednak z ustaleń zaskarżonej decyzji ani z materiału sprawy. Konkludując dotychczasowe rozważania podzielić należy postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, którego skutkiem jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy na poziomie pierwszoinstancyjnym. Słusznie skarżący wskazuje, że istotą sprawy jest to, czy w oparciu o art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji można przyjąć, że pobrane przez niego świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zajęcie merytorycznego stanowiska w tym względzie wymaga dokonania stanowczych ustaleń organu orzekającego, uwzględniających ugruntowane orzecznictwo odnoszące się do poruszanego zagadnienia (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14, zbiór LEX nr 2100705). Nowo wydaną decyzję należy przy tym uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa, który także został w tej sprawie naruszony. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.