III SO/Po 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy z wniosku Wojewody przeciwko Radzie Gminy w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić skarżącemu Wojewodzie uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).

Pismem z 19 listopada 2025 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "Wnioskodawca"), reprezentowany przez r. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie grzywny Gminie, na podstawie art. 55 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – według norm przepisanych za niewywiązanie się z obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., i nieprzekazanie Sądowi skargi na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia 15 października 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...] oznaczonego na załączniku graficznym granicami opracowania planu – a także o zasądzenie na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku jego autor wyjaśnił, że Wojewoda pismem z 14 kwietnia 2025 r. (znak: [...]) wniósł za pośrednictwem Rady Gminy skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 15 października 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...] oznaczonego na załączniku graficznym granicami opracowania planu. Skarga została wysłana 14 kwietnia 2025 r., a doręczona organowi 17 kwietnia 2025 r. Wojewoda ustalił, że Rada Gminy nie przekazała skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie. Pełnomocnik Wojewoda w dniu 28 października 2025 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy potwierdził, iż skarga nie została wysłana do Sądu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z treści art. 54 § 2 ww. ustawy. Wojewoda podkreślił, iż grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić m.in. do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku z terminie przewidzianym w ww. przepisie, co też ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Fakt, że Organ ostatecznie prześle skargę z aktami do sądu nie "anuluje" wniosku o grzywnę, i postępowanie nie stanie się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarga została przekazana z opóźnieniem, jednakże to opóźnienie nie było celowe ani zamierzone i było spowodowane zmianą na stanowisku pracownika ds. obsługi Rady Gminy. Skarga wpłynęła do Urzędu w dniu 17 kwietnia 2025r., a zmiana na stanowisku ds. obsługi Rady Gminy nastąpiła od dnia 3 marca 2025r. Pracownik ten nie uruchomił stosownej procedury z uwagi na brak doświadczenia w kwestii skarg na uchwały Rady i bezpodstawnie odłożył skargę ad akta. Po powzięciu w dniu 27.10.2025r. (organ omyłkowo w odpowiedzi na skargę wskazał datę 27.11.2025 r.) informacji, że skarga nie została przekazana, skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę niezwłocznie w dniu 30 października 2025r. przekazano do Sądu. Jednocześnie podjęto działania zapobiegawcze i przypominające pracownikowi ds. obsługi Rady Gminy o procedurze obowiązującej w przypadku skarg na uchwały Rady Gminy i o bezwzględnym ustawowym obowiązku przekazywania skarg do Sądu w terminie 30 dni od ich wpływu do Urzędu, a także o obowiązku konsultowania takich spraw z obsługą prawną Urzędu. Ponadto zobowiązano pracownika sekretariatu do przekazywania kopii skargi - w dniu jej wpływu - radcy prawnemu Urzędu. Podjęte działania zapewnią, iż w przyszłości do podobnego naruszenia nie dojdzie i tym samym cel grzywny został spełniony bez potrzeby stosowania tej sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przy czym odnośne postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku (tu: o wymierzenie grzywny) stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Godzi się zauważyć, że w orzecznictwie sądowym zostało wypracowane stanowisko – obecnie już dominujące – zgodnie z którym "dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem przez organ terminu już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem wniosku strony skarżącej o wymierzenie grzywny, nie uzasadnia umorzenia postępowania w zakresie tego wniosku tylko z tego powodu. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. bowiem nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie «W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd [...] może orzec o wymierzeniu organowi grzywny [...]» oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże «sąd [...] może orzec» o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259)" [zob. postanowienie NSA z 5.7.2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA z 2006 r. Nr 6, poz. 156]. Przywołany wyżej pogląd zyskał także akceptację składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy w konsekwencji uznali – w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 2) – że: "Przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę." Godzi się zauważyć, że przywołane wyżej orzeczenia NSA odnoszą się expressis verbis do sytuacji, gdy organ administracji przekazał skargę sądowi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) po wpłynięciu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Natomiast te orzeczenia (ani inne judykaty znane Sądowi w niniejszym składzie) nie udzielają wprost odpowiedzi na pytanie o los – a w szczególności dopuszczalność – wniosku o wymierzenie grzywny złożonego, tak jak w niniejszej sprawie, już po przekazaniu skargi do sądu przez opieszały organ, czyli grzywny za nieprzekazanie "historyczne". W ocenie Sądu w niniejszym składzie przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny został bowiem wniesiony do tut. Sądu w dniu 19 listopada 2025 r., zaś skarga wraz z aktami sprawy wpłynęła do Sądu już w dniu 3 listopada 2025 r. Tak więc wniosek złożono już po wniesieniu skargi. Zdaniem Sądu, wskazany wyżej, dyscyplinująco-restrykcyjny, charakter grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. – a co za tym idzie: taki sam charakter wniosku o wymierzenie tej grzywny – powinien być rozumiany w ten sposób, że potrzeba zdyscyplinowania organu powinna istnieć przynajmniej w momencie składania wniosku o wymierzenie grzywny. W przeciwnym razie – tj. w przypadku dopuszczenia wniosków o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie "historyczne" – grzywna miałaby wyłącznie charakter restrykcyjno-prewencyjny (by nie rzec, w skrajnym przypadku, wręcz "odwetowy"), i już z założenia, w chwili składania wniosku, pozbawiona byłaby funkcji dyscyplinującej. Ponadto nasuwa się w tym przypadku uprawniona, w ocenie Sądu, analogia do instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Jak powszechnie wiadomo, zgodnie z wypracowanym ostatnimi czasy orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność / przewlekłość organu "historyczną" – tj. taką, która ustała przed wniesieniem skargi – nie jest dopuszczalna [por. uchwały NSA(7): z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA z 2020 r. Nr 6, poz. 79; z 7.3.2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA z 2022 r. Nr 3, poz. 34]. W konsekwencji więc np. skarga na nieprzekazanie w terminie (art. 133 k.p.a.) odwołania organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji – co do zasady dopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 25.1.2019 r., I OSK 3468/18, CBOSA) – byłaby jednak niedopuszczalna (i jako taka podlegałaby odrzuceniu) jeżeli zostałaby wniesiona już po ustaniu stanu bezczynności organu pierwszej instancji, tj. po przekazaniu przezeń odwołania organowi wyższej instancji (por. np. postanowienie NSA z 15.7.2025 r., II OSK 1211/25, CBOSA). Wobec tego, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie widać istotnych powodów, dla których w analogicznej sytuacji – tj. po przekazaniu przez organ skargi sądowi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) – miałby być dopuszczalny inny, ale w swej istocie podobny do skargi na bezczynność, środek dyscyplinowania organów administracji, jakim jest wniosek o wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Dodatkowego argumentu, o charakterze pragmatycznym, dostarczają specyficzne okoliczności niniejszej sprawy. Można w nich mianowicie postawić pytanie, jakie to istotne racje przemawiały za złożeniem przez Wojewodę wniosku o wymierzenie Organowi (Gminie) grzywny – i za angażowaniem Sądu administracyjnego w rozstrzyganie tej kwestii – w sytuacji, gdy do spowodowania szybkiego (w ciągu trzech dni) przekazania "zaległej" skargi przez Organ wystarczył wcześniejszy jeden telefon pełnomocnika Wnioskodawcy. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, iż z urzędu wiadomym mu jest, że przekazana z opóźnieniem skarga została już rozpoznana przez tut. Sąd w dniu 15.01.2026 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wniosek o wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny za niezastosowanie się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. – wniesiony już po przekazaniu przez ten organ skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę sądowi, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu uiszczonego przez Wnioskodawcę, w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64§ 3 p.p.s.a.