III SO/Łd 20/23

Dnia 12 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A.M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 roku p o s t a n a w i a: oddalić wniosek.

23 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek A.M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j.). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że 24 stycznia 2023 r. złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi M.B. do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. 23 marca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie 11 kwietnia 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi. Organ wyższej instancji nie udzielił skarżącemu odpowiedzi, a pomimo upływu terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie przekazano skargi wraz z aktami sprawy. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. III SO/Łd 10/23 Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. Sąd odrzucił powyższy wniosek i zwrócił z kasy Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 września 2023 r. sygn. III OZ 428/23 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. W ocenie NSA przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia Sąd oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu ustalił, że skarga A.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 146/23. Skarga wpłynęła do organu za pośrednictwem ePUAP 11 kwietnia 2023 r. Do Sądu skarga została nadana 20 lipca 2023 r., a wpłynęła 21 lipca 2023 r. W piśmie z 19 lipca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Łodzi przekazującym skargę do Sądu podkreślił, że nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OZ 301/23, w którym uznano, że przekazanie skargi jest obligatoryjne w sytuacji, gdy jest ona niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Prokurator wyjaśnił, że akta administracyjne sprawy dotyczące skargi z 11 kwietnia 2023 r. nie istnieją, dlatego nie mogą zostać przekazane zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. (sygn. II GPS 3/09, LEX nr 530144) w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wynika z niej, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnieść należy, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem sądowym zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje zatem kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi. Termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest terminem instrukcyjnym. Zatem samo jego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla organu administracji publicznej, którego działalność zaskarżono. Wymierzenie zaś grzywny za niedochowanie przez organ administracji wymogów wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest jedynie środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 ww. ustawy. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd podziela pogląd sformułowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2007 r. (sygn. I OSK 652/07 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd, zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi, nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p,p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2009 r., sygn. I OZ 274/09, publ. jak wyżej). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a. stosownie do treści, którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy III SAB/Łd 146/23 wynika, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 11 kwietnia 2023 r., a do Sądu została przekazana 20 lipca 2023 r. Jakkolwiek Prokurator nie nadesłał odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, to Sądowi z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Sąd również wziął pod uwagę ilość wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania i zawiłości. Zdaniem Sądu w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Jakkolwiek zatem Sąd dostrzega naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednakże wskazać należy, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi w przekazaniu skargi z aktami, ale wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do Sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem Prokurator nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagał się skarżący. Dodać również należy, że skarga w sprawie III SAB/Łd 146/23 na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi została postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r. odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. 7 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie, które postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. zostało odrzucone. Skarżący wniósł kolejne zażalenie na powyższe postanowienie, które wraz z aktami przekazano do NSA 5 września 2023 r. Wobec powyższego żądanie wymierzenia grzywny Sąd uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku. A.M.