III SAB/Wr 695/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi: O.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 zł (tysiąc złotych), V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi O.P. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, 22 listopada 2018 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek (wraz załącznikami) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Tego samego dnia Organ na piśmie poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i ustaleniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 22.05.2019 r. wskazując, że przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy jest spowodowane koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów i dużą ilością prowadzonych przed Organem postępowań w sprawach cudzoziemców. Ponadto poinformował Stronę, że jeżeli będzie konieczne złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, Organ wyśle w tej sprawie stosowne pismo za pośrednictwem poczty oraz, że w trakcie rozpatrywania wniosku, pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny. Pismem z 9 maja 2019 r. Strona zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o aktualnym statusie Jej sprawy. W dniu 20.11.2019 r. Strona wniosła pismo - ponaglenie wskazując, że od 22 listopada 2018 r. upłynął niemal rok. Strona nie otrzymała przez ten okres żadnej informacji w sprawie. Kolejne ponaglenie Strona złożyła 5 lutego 2020 r. Pismem z 23 kwietnia 2020 r. Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia Organ utworzył pismo, którym informował Stronę, że nowy przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza się na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Przedmiotowe pismo zawierało również wezwanie Stronę do potwierdzenia aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego oraz do udokumentowania informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny - z zastrzeżeniem terminu 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni na uczynienie zadość wezwaniu. W dniu 6.05.2020 r. do Organu wpływa ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Organu, w którym zawnioskowano o: stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W treści ponaglenia wskazano, że Organ nie podejmował czynności w sprawie wystarczająco szybko, a sama sprawa prowadzona była w sposób przewlekły. Pismem z 8 maja 2020 r. Policja udzieliła informacji, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, aby pobyt Strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 15.05.2020 r. do Organu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga Strony na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z 18 maja 2020 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W.. W złożonej przez Stronę skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071) - dalej jako: "k.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od chwili złożenia wniosku upłynęło prawie 18 miesięcy. Organ nie powziął wystarczających czynności w sprawie zmierzających do jej zakończenia - w szczególności nie zakończył sprawy decyzją merytoryczną. Fakt, że Organ prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Organ przez tak długi okres ignorował Stronę, nie podejmował w sprawie żadnych czynności, a także nie informował o przyczynach nierozpoznania sprawy. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej Strona wskazała, że wielomiesięczne ignorowanie Strony przez Organ doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji. Strona potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie przemieszczać się i pracować. Strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy Organ w ogóle proceduje jej wniosek, czy został prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty. Dodatkowo poczyniono zastrzeżenie, że skarga dotyczy okresu do dnia 31.03.2020 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników, lecz był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tego powodu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy Skarżącego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zakwestionował także zasadność żądania zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej i wskazał, że w jego ocenie suma pieniężna powinna być zasądzana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wniosek Strony o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 23 kwietnia 2020 r. – pisma: o informacje o Stronie do odpowiednich służb i o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło 17 miesięcy. Skarga została ograniczona do przewlekłości za okres od dnia złożenia wniosku do 31 marca 2020 r., tym samym obejmowała 16 miesięcy. Zdaniem Sądu wniosek do służb powinien zostać wystosowany niezwłocznie po wpływie wniosku – jest to czynność typowa dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 17 miesiącach od jego wpływu do Organu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Obciążającym Organ jest również doręczenie Stronie pisma - o niezałatwieniu sprawy Skarżącego w terminie - już w momencie złożenia przez Stronę wniosku. Świadczy to (wraz z treścią samego pisma) o braku jakiejkolwiek weryfikacji wniosku przez Organ. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 13 maja 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postepowaniu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 22 listopada 2018r., a więc 16 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 21.07.2020 r. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15 zzs wymienionej ustawy Organ przez 16 miesięcy nie uczynił nic, w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (16 miesięcy) i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie oraz uporczywe milczenie Organu - nawet pomimo wniesienia przez Stronę pism, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Kolejnym argumentem przemawiającym na niekorzyść Organu jest Jego pismo wręczone Stronie w dniu złożenia przez Nią wniosku o udzielenie zezwolenia, z którego wynika wprost, że niezależnie od tego czy wniosek jest kompletny i nadaje się do niezwłocznego rozpoznania, to Organ odkłada jego rozpoznanie już na samym "starcie" na okres 6 miesięcy – ignorując zawarte w k.p.a. terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącego o przyznanie Mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.