III SAB/Wr 64/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Chołuj, Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przekazania informacji o działalności Rady Osiedla M. właściwej komisji Rady Miasta celem zainicjowania procedury uchylenia uchwały Rady Osiedla z 23 marca 2022 r., w sprawie przedłużenia osiedlowych konsultacji programu Fundusz Osiedlowy 2022-2023 r postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 17 stycznia 2023 r. J. G. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przekazania informacji o działalności Rady Osiedla M. (dalej: Rada Osiedla) właściwej komisji Rady Miasta Wrocławia (dalej: Rada Miasta) celem zainicjowania procedury uchylenia uchwały Rady Osiedla z dnia 23 marca 2022 r. numer V/49/22 w sprawie przedłużenia osiedlowych konsultacji programu Fundusz Osiedlowy 2022 – 2023 r. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2022 r. wniósł o zainicjowanie przez Radę Miasta procedury uchylenia powyższej uchwały Rady Osiedla jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Dalej podał, że w dniu 30 maja 2022 r. doręczono mu pisemną odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta, w której stwierdzono, że Rada Osiedla podejmując tę uchwałę działała zgodnie z prawem, nie wskazano jednak podstawy prawnej podjęcia przedmiotowej uchwały. Następnie, po otrzymaniu treści tej uchwały, strona wniosła (pismem z dnia 1 września 2022 r.) o ponowne rozpatrzenie postępowania zainicjowanego poprzednim pismem. W odpowiedzi na to, pismem z dnia 12 września 2022 r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował skarżącego, że jego pismo zostało przekazane Komisji Spraw Społecznych, Osiedli i Partycypacji Rady Miejskiej Wrocławia oraz Prezydentowi Wrocławia jako organowi właściwemu w sprawie uchylenia uchwały niezgodnej z prawem, na podstawie § 41 Statutu Osiedla M. (dalej: Statut Osiedla), stanowiącego załącznik do uchwały numer XXXVIII/993/21 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2021 r. Dalej w skardze wskazano, że w piśmie z dnia 29 września 2022 r. Prezydent Wrocławia poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W kolejnym piśmie z października 2022 r. (brak szczegółowej daty) organ administracji zawarł informację, że nadal trwa analiza prawna omawianej uchwały Rady Osiedla. Skarżący podał, że wobec powyższego wniósł ponaglenie do Rady Miasta za pośrednictwem Prezydenta Wrocławia pismem z dnia 8 stycznia 2023 r. i do dnia złożenia skargi nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi na złożony przez siebie wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga winna zostać zakwalifikowana jako wniesiona na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 10960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) Zdaniem organu skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza treść przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak wynika z wskazanych powyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4), jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Nie ulega więc wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga na akty lub czynności określone w art. 3 § 1 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, (2007), s. 378). Innymi słowy, nie każda bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi skierowanej do sadu administracyjnego. Jeżeli określona aktywność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego to kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przekazania informacji o działalności Rady Osiedla właściwej komisji Rady Miasta celem zainicjowania procedury uchylenia wskazanej uchwały Rady Osiedla w sprawie przedłużenia konsultacji osiedlowych. Na wstępie należy zaznaczyć, że złożenie przez skarżącego pisma z dnia 28 marca 2022 r., w którym wniósł on o zainicjowanie przez Radę Miasta procedury uchylenia przedmiotowej uchwały Rady Osiedla, nie wszczęło jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się decyzją, postanowieniem, aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożone przez skarżącego pismo stanowi wniosek, który jest rozpoznawany stosownie do przepisów Działu VIII (art. 221-256) Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to jednoznacznie z treści powyższego wniosku oraz skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Przekazanie przez skarżącego Radzie Miasta okoliczności świadczących – jego zdaniem – o niezgodności z prawem podjętej uchwały Rady Osiedla celem zainicjowania przez Radę Miasta procedury uchylenia powyższej uchwały przewidzianej w § 41 Statutu Osiedla, stanowiącego załącznik do powołanej wyżej uchwały Rady Miasta, stanowi w ocenie Sądu działanie w celu wzmocnienia praworządności poprzez zasygnalizowanie konieczności realizowania przez Radę Miasta jej uprawnień określonych w powyższym przepisie Statutu Osiedla (mających podstawę ustawową w art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95 ze zm.). W konsekwencji powyższego, złożoną przez skarżącego skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania tego rodzaju wniosku należy zakwalifikować jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a. w zw. z art. 246 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei w myśl art. 246 § 2 k.p.a., wnioskodawcy służy prawo wniesienia skargi w przypadku niezałatwienia wniosku w terminie określonym w art. 244 albo wskazanym w zawiadomieniu (art. 245). Procedura skargowo-wnioskowa unormowana w Dziale VIII k.p.a. stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg, wniosków i petycji. Skarga powszechna (wniosek) jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Są one załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z powyższym, ocena prawidłowości prowadzenia tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie stosownie do art. 237 § 4 w zw. z art. 244 § 1 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 art. 237 stosuje się przepisy art. 36–38 k.p.a., nie przesądza to jednak o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tak jak to podniesiono wyżej, skarga na przewlekłość organu przysługuje w administracyjnym postępowaniu orzeczniczym, gdy konkretne przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania obligują organ do wydania aktów lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Natomiast, jak to już podniesiono wyżej, postępowanie skargowe (wnioskowe) prowadzone w trybie art. 221-256 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 18 lutego 1997r., sygn. akt III SAB 1/97; z dnia 21 listopada 2000r., sygn. akt III SAB 108/99; z dnia 23 lipca 2001r., sygn. akt II SAB 213/00; z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 2019/10; z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2389/10; z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1340/11; z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 190/11, z dnia 9 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 985/15 – dostępne https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłość organu administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 241 k.p.a., stanowiąca w istocie skargę powszechną z art. 227 k.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego (wnioskowego) w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta forma działalności administracji (tj. skargi powszechnej oraz wniosku w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Z powyższych względów, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.