III SAB/Wr 597/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi: S.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że 23 października 2019 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpływa wniosek Strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami (ksero paszportu, umowa najmu mieszkania, 4x zdjęcia, oświadczenie o utrzymaniu, dok. ZUS, ubezpieczenie, decyzja dot. męża). Następnie 8 kwietnia 2020 r. do Organu wpływa ponaglenie Strony w oparciu o art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a w dniu 18.05.2020 r. Organ otrzymuje kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W dniu 22.05.2020 r. Organ tworzy pisma: przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (w treści, którego uznaje ponaglenie za uzasadnione); wzywające Stronę w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni - do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia ważnego dokumentu podróży (kserokopia stron paszportowych z adnotacjami) z informacją, iż nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (tym samym pismem wezwano również o złożenie odcisków linii papilarnych oraz dostarczenia dowodu wpłaty opłaty tytułem zezwolenia); informujące o uruchomieniu elektronicznego systemu Przybysz i numerze wniosku w tym systemie. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018, poz. 2096) - dalej jako k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W oparciu o zarzuty wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązania Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł (sześć tysięcy złotych); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że na moment wniesienia skargi postępowanie toczy się ponad 7 miesięcy, a przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Organ nie poinformował Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn przekroczenia terminu, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Brak działań Organu w sprawie nie może być sanowany przez problemy kadrowe, czy też liczbę wniosków napływających do urzędu wojewódzkiego. Skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy, tracąc resztki nadziei na szybkie zakończenie sprawy. W kwestii sumy pieniężnej Strona uznała za zasadne żądanie sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł za doznaną szkodę i krzywdę (po 1.000,00 zł za każdy miesiąc zwłoki). Kwota ta ma stanowić rekompensatę za naruszenie praw skarżącej, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla Jej sytuacji materialnej, trwające przez okres ponad 7 miesięcy na dzień złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych równolegle przez inspektora zajmującego się sprawą Strony oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii żądania o zasądzenie sumy pieniężnej Organ podniósł, iż owa suma jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Skłonił się przy tym do nadania pierwszeństwa grzywnie. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Suma pieniężna, nie ma przy tym charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Organu wniosek o przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. W przypadku zaś uznania, iż suma pieniężna należy się Skarżącej Sąd winien miarkować jej wysokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 22 maja 2020 r. – pisma: przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy wraz z wezwaniem o uzupełnienie braków i o systemie Przybysz. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie terminów o których mowa w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (bezzwłocznie, 1 miesiąc, 2 miesiące) na załatwienie sprawy. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 18 maja 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 23.10.2019 r., a więc ponad 4 miesiące wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 18.06.2020 r. i sprawa nadal nie jest rozstrzygnięta. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15zzs wymienionej ustawy, Organ przez ponad 4 miesiące nie uczynił nic, w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym zachowują aktualność wcześniejsze uwagi Sądu o braku w ogóle reakcji Organu na wniosek Strony, w nałożonych na Wojewodę ustawowych terminach załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę zaniechanie w wyznaczonym Organowi przez ustawodawcę terminie z art. 35 k.p.a. poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie (jak i po upływie kolejnych 2 miesięcy), zlekceważenie obowiązku informacyjnego z art. 36 k.p.a., milczenie Organu wobec ponaglenia i wniosku oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Strony, Jej żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Negatywnie odnieść należy się do jakiegokolwiek zajęcia się sprawą przez Organ dopiero w wyniku wniesienia przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jest to argument dla oceny o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez Organ. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Skarżącej, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.