III SAB/Wr 546/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędziowie: sędzia WSA Piotr Kieres sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi V.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Przedmiotem skargi z 23 marca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu 27.03.2020 r.) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku V. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt wniosek z 21 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy V.M., obywatelki Białorusi (dalej: Skarżąca, Strona), wpłynął do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) 25 czerwca 2019 r. Do wniosku Strona dołączyła: załącznik nr 1, umowę o pracę, ZUS ZUA, umowę najmu lokalu mieszkalnego, nr PESEL, ksero paszportu, zaświadczenie z Uniwersytetu W., informację z KRS, dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem z 25 września 2019 r. Strona wniosła ponaglenie, wskazując, że mimo upływu ustawowego terminu, organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie powiadomił też o przyczynach zwłoki. Ponaglenie organ administracji przekazał 4 listopada 2019 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpoznają wniosku do 10 marca 2020 r. Pismem z 6 listopada 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 6.11.2019 r.) Strona wniosła o umożliwienie spotkania z inspektorem prowadzącym sprawę ponieważ na początku stycznia 2020 r. potrzebuje wyjechać do Białorusi i musi wiedzieć kiedy otrzyma decyzję. Strona 6 listopada 2019 r. stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim i jak wynika z akt złożyła odciski linii papilarnych oraz okazała paszport i złożyła ksero paszportu. Skarga Strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 marca 2020 r. na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynęła do organu administracji 26 marca 2020 r. W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez niezałatwienie sprawy w terminie oraz brak wyznaczenia nowego terminu i zawiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Tak formułując zarzuty Strona wniosła o: - stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie, że bezczynność organu administracji ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi Strona wskazuje, że od dnia złożenia wniosku upłynęło 9 miesięcy, a organ administracji nie rozpoznał sprawy, nie poinformowała też Strony o nowym terminie i nie wyjaśnił przyczyn zwłoki, czym naruszył art. 36 § 1 K.p.a. Termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. na załatwienie sprawy upłynął, a sprawa nie została załatwiona, zatem zdaniem Strony organ administracji pozostaje w bezczynności. Brak podjęcia przez organ administracji czynności w sprawie oznacza też naruszenia zasady szybkości postępowania. Zdaniem Strony, czas trwania postępowania stanowi o oczywistym i rażącym naruszeniu przez organ administracji przepisów prawa. Do zaistniałej sytuacji Strona się nie przyczyniła. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej 2.000 zł, Skarżąca wskazała, że wielomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie sprawy utrudnia jej funkcjonowania w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego w Polsce, negatywnie wpływa na sytuację pobytową. W związku z przedłużającą się procedurą pracodawca Strony musiał wystąpić o osobne zezwolenia na pracę, a Strona musiała wyjechać do swojego kraju w celu ubiegania się o odpowiednią wizę, wykorzystując na ten cel urlop wypoczynkowy. Podkreśla, że działała w zaufaniu do organów administracji licząc, że otrzyma stosowne zezwolenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale z bardzo dużej ilości spraw tego rodzaju i braków kadrowych. Zauważył, że z tych przyczyn nie należy stawiać organowi zarzutu bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie przyznania sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego sąd może skorzystać gdy realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa strony, winno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi okolicznościami i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu. Wskazał, że przepis art. 149 §2 p.p.s.a. przewiduje też wymierzenie organowi grzywny i wybór czy przyznać sumę pieniężną czy grzywnę, jakkolwiek należy do sądu, to winien być nakierowany na osiągniecie celu tego środka jakim jest zapobieganie bezczynności czy przewlekłości. Po wniesieniu skargi do tut. Sądu organ administracji pismem z 4 maja 2020 r. wezwała Stronę do uzupełnienia braków przez złożenie czytelnego podpisu w części E wniosku oraz dołączenia do akt 4 fotografii, spełniających określone w piśmie warunki, wyznaczając 7 dniowy termin pod rygorem pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe, sprawa ze względu na jej przedmiot (bezczynność), została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, pismem z 23 marca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu 27.03.2020 r.), wniosła ponaglenie – pismo z 23 września 2019 r. Skarga Strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt1- 4 p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek Skarżącej, który wpłynął do organu administracji 25 czerwca 2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Tym właściwym terminem, w ocenie Sądu jest termin 3 miesięcy od dnia wpływu wniosku. Jakkolwiek sprawa nie jest skomplikowana, to konieczne jest uwzględnienie, że organ administracji w ramach tego postępowania, stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), zobowiązany jest wystąpić do oddziału Straży Granicznej, Komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin na udzielenie odpowiedzi przez ww. podmioty to 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach 60 dnia, co wynika z art. 109 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie do art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Uwzględniając zatem przywołane wyżej uregulowania należy przyjąć, że sprawa Strony winna zostać załatwiona najpóźniej w terminie do 25 września 2019 r. Sprawa Skarżącej w terminie tym nie została załatwiona, Strona wniosła pismem z 25 września 2019 r. ponaglenie, które organ administracji przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero 4 listopada 2019 r., tj. z uchybienie siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 37 § 4 K.p.a. Pierwszą czynność zmierzającą do zakończenia postępowania w sprawie organ administracji podejmuje dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, (tj. wezwał Stronę do uzupełnienia braków wniosku pismem z 4 maja 2020 r.) przy czym, jak wynika z postanowienia Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 10 grudnia 2019 r., nowy termin załatwienie sprawy został Wojewodzie D. wyznaczony na 10 marca 2020 r. W wyznaczonym terminie Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzającej do zakończenia postępowania, nie poinformował też Strony o nowym terminie zakończenia postępowania i przyczynach zwłoki, w związku z tym Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody pismem z 23 marca 2019 r. Ponieważ organ administracji nie zakończył postępowania w terminie i Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie (pkt I sentencji wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Przez bezczynność z rażącym naruszeniem prawa należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie do takiego przekroczenia terminu załatwienia sprawy na dzień wniesienia przez Stronę skargi do Sądu doszło. Od dnia wpływu wniosku Strony do organu administracji do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. przez 9 miesięcy Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie zmierzającej do zakończenia postępowania, w tym także po wniesieniu przez Stronę ponaglenia. Czynności takich nie podjął też w terminie wyznaczonym w postanowieniu Szefa Urzędy do Spraw Cudzoziemców z 19 grudnia 2019 r., które zapadło w wyniku rozpoznania ponaglenie Strony, tj. w terminie do 10 marca 2020 r. Nie informował też Strony przez cały okres postępowania ani o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu zachowanie organu administracji nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami Strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku Skarżącej nie należy do skomplikowanych polega w szczególności na zbadaniu dokumentów przedłożonych przez Stronę, ewentualnie wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji oraz wystąpienie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o informacje o Stronie. W ocenie Sądu, zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącej nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez okres 9 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie tylko nie kończy postępowania w terminie wyznaczonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w wyniku rozpoznania ponaglenia Strony, ale w terminie tym nie dokonuje nawet rutynowych czynności w sprawie. Wskazane okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że organ administracji w sposób rażący naruszył przepisy, art. 8 § 1 art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 K.p.a. Bezczynność Wojewodę D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z ww. przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w tym zakresie znalazło się w pkt II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na uwadze trudności w prowadzeniu postępowania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii z powodu COVID -19 ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej), w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu na terytorium Polski. Skarżąca, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazała, że w związku z przedłużającą się procedurą pracodawca Skarżącej musiał wystąpić o osobne pozwolenie na pracę, a Skarżąca musiała ubiegać się w swoim kraju o odpowiednią wizę, wykorzystując na to urlop wypoczynkowy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że rekompensata w postaci sumy pieniężnej jest Stronie należna. Długi okres rozpoznawanie wniosku Strony i całkowita bierność organu administracji, niewątpliwie były dla Strony przyczyną stresu i przekonania, że mimo podejmowania wszelkich wymaganych przez prawo działań nie jest możliwe uzyskanie stanowiska organu administracji w wymaganej prawem formie w rozsądnym czasie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności Wojewody jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (500 zł), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, co znalazło wyraz w pkt IV sentencji wyroku. Końcowo należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy ww. z 2 marca 2020 r. bowiem okres objęty badaniem Sądu nie obejmuje okresu po wejściu w życie tego przepisu, tj. od 31 marca 2020 r. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku) zasadzając kwotę 100 zł, stanowiąca równowartość wniesionego przez Skarżącą wpisu do skargi.