III SAB/Wr 479/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 31 maja 2019 r.; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 25 czerwca 2018 r. wpłynął do Wojewody M. wniosek K A. z dnia 22 czerwca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu opieki nad ojcem. W dniu 26 czerwca 218 r. wpłynęło pismo strony z dnia 25 czerwca 2018 r. o informację o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 28 czerwca 2018 r. organ wezwał stronę o uzupełnienie wniosku w części C II (data urodzenia), o złożenie 4 fotografii oraz do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych, a także do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 340 zł. W dniu 11 lipca 2018 r. wpłynęło do Wojewody M. pismo strony z dnia 10 lipca 2018 r. informujące o zmianie miejsca zamieszkania z wnioskiem o przesłanie sprawy do Wojewody D. W dniu 24 lipca 2018 r. Wojewoda M. wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W dniu 31 maja 2019 r. wpłynęło do Wojewody D. zawiadomienie Wojewody M. z dnia 15 maja 2019 r. o braku właściwości do rozpatrzenia sprawy wraz z wnioskiem strony. Następnie w dniu 3 marca 2020 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony z dnia 25 lutego 20209 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 9 marca 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, - orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, W dniu 10 marca 2020 r. Wojewoda D. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 10 czerwca 2020 r. oraz wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających: źródło dochodu, miejsce zamieszkania, posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, cel pobytu– opieka nad ojcem oraz do dostarczenia dowodu osobistego ojca R. A., tłumaczenia aktu urodzenia lub innych dokumentów potwierdzających pokrewieństwo, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku i od pełnomocnictwa. W dniu 10 marca 2020 r. organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 kwietnia 2020 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżąca nie uzasadniła wystąpienia krzywdy i jej rozmiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia przewlekłości nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwsze czynności w sprawie organ wykonał po upływie ponad 9 miesięcy od wpływu wniosku, już po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o dostarczenie dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji kieruje do strony wezwanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 9 miesiącach od wpłynięcia wniosku. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 9 miesięcy i dopiero po takim terminie wzywa po raz pierwszy stronę do dostarczenia niezbędnych dokumentów. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej złożonego 31 maja 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 478/20 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu tego wniosku skarżącej, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 478/20 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej, Sąd oddalił żądanie skarżącej w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie. (pkt III sentencji wyroku). Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł). Stosownie do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały objęte jedną skargą sporządzoną przez pełnomocnika strony, a w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 478/20, a Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2020 r. zasądził pełne koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Dlatego też w niniejszej sprawie, mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika strony, Sąd zasądził połowę kosztów zastępstwa procesowego – 240 zł. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyrok.