III SAB/Wr 460/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi O. Y. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (słownie: czterysta) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Strona skarżąca – O. Y. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego (matkę) M. Y. - wniosła w dniu 20 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 13 listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a), w skardze zarzucono naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) poprzez - niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, niezawiadomienie strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, nieprzekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia strony skarżącej w terminie wynikającym z tego przepisu, niedziałanie przez organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej, nieinformowanie strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i działanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą szybkości. Strona skarżąca wniosła o: 1. rozpatrzenie na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy w postępowaniu uproszczonym, 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 5. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 złotych, 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie bezczynnośći zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek z dnia 13 listopada 2019 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, przedkładając zarazem szereg dokumentów. Fakt osobistego stawiennictwa skarżącej w tym celu, w siedzibie organu, został odnotowany w aktach administracyjnych. Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, strona skarżąca pismem z 30 listopada 2020 r. złożyła ponaglenie, które do organu wpłynęło 3 grudnia 2020 r. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 17 lutego 2021 r., tj. ze znacznym przekroczeniem przez organ terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a. Pismem z 17 lutego 2021 r., już po wniesieniu przez skarżącą zarówno ponaglenia, jak i skargi do Sądu, organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 17 maja 2021 r. Wezwał przy tym stronę skarżącą do przedłożenia w terminie 14 dni dodatkowych dokumentów, w tym dokumentu potwierdzającego, że cudzoziemiec ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium województwa dolnośląskiego. Wypada zauważyć, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zachodzi bezczynność organu w rozumieniu wyżej przytoczonym. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek cudzoziemca nie został załatwiony w ustawowym terminie zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. W związku z tym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po piętnastu miesiącach od jego wpływu i dopiero na skutek wniesienia ponaglenia oraz skargi do Sądu. Żadnej innej czynności organ w postępowaniu nie podjął. Również tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być przez organ zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie zostały przez niego na dzień wniesienia skargi w ogóle podjęte. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał – poza pismem z 17 lutego 2021 r. - nowego terminu jej załatwienia. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Skoro na dzień orzekania przez Sąd organ nie zakończył postępowania administracyjnego, a w każdym bądź razie nie powiadomił Sądu o wydaniu decyzji, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota 4000 zł jest zbyt wygórowana, wobec czego oddalił skargę w części przekraczającej przyznane 400 zł (pkt V sentencji). Godzi się bowiem zauważyć, że skarżącym jest małoletni, reprezentowany przez matkę, która we własnej sprawie ze skargi na bezczynność organu (o sygnaturze akt III SAB/Wr 492/21) na podstawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 sierpnia 2021 r. otrzymała stosowną sumę pieniężną wysokości 1300 zł, zaś z akt administracyjnych wynika, że faktyczny pobyt małoletniego skarżącego wraz z matką na terytorium RP miał cechy pobytu legalnego, gdyż zezwoleniem typ A nr 619/2019/PS z dnia 4 maja 2020 r. przedstawicielka ustawowa posiadała zezwolenie na pracę ważne do dnia 4 maja 2021 r. i małoletni skarżący zamieszkały z matką i pozostający na jej utrzymaniu (jak oświadczyła w piśmie z 13 listopada 2019 r.) realizował obowiązek szkolny w roku szkolnym 2019/2020 oraz 2020/2021 - uczęszczając do szkoły podstawowej w Zgorzelcu. Twierdzenia zatem skargi, że z powodu zwłoki organu doznawał od daty złożenia wniosku licznych uciążliwości są zdaniem Sądu przejaskrawione, pomijając mało wiarygodny aspekt, że małoletni skarżący, cyt.: "nie był uprawniony wyjechać w trakcie urlopu, by odwiedzić rodziców" . Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekał w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.