III SAB/Wr 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez E.S., obywatelkę R. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] listopada 2017 w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania decyzji. Skarżąca uzasadniała, że od dnia złożenie wniosku pomimo upływu 17 miesięcy organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazywała, że dopiero pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował ją o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2019r. Jednak także ten termin nie został dotrzymany a nowego nie wyznaczono. Wskazywała też na podjęcie w jej sprawie interwencji przez pracodawcę która pozostała bez odpowiedzi. Wskazała także, iż złożyła w dniu [...] marca 2019 r ponaglenie, które do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi Zdaniem strony, postępowanie Wojewody narusza przepisy K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Według skarżącej, Wojewoda bez żadnych powodów nie podejmuje w sprawie czynności. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z [...] listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Natomiast decyzją z [...] maja 2019 udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 15 maja 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] listopada 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi [...] kwietnia 2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, decyzja została już wydana. Wojewoda w trakcie postępowania prowadzonego od listopada 2017 r. dokonał zaledwie jednego poinformowania strony o jego wydłużeniu, przy czym nastąpiło to po upływie niemal roku od złożenia wniosku. Wojewoda nie informował strony o stanie sprawy, jak również nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy, a ponadto z akt wynika, że wyznaczonego w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. terminu – na dzień [...] lutego 2019 r. nie dochował. Poza jednorazowym przedłużeniem terminu organ podjął w sprawie zaledwie jedną czynność – to jest w dni [...] listopada 2018 r wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach Natomiast akta wskazują, że w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2018 r. i od [...] grudnia 2018 r. do [...] maja 2019 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Potwierdza to wydanie pozytywnej dla skarżącej decyzji już po wniesieniu skargi wyłącznie na podstawie dokumentów załączonych do wniosku i informacji Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia [...] grudnia 2018 r., stanowiącej odpowiedź na zapytanie z dnia [...] listopada 2018r. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność dopiero po roku od wpływu wniosku a następnie przez kolejne miesiące nie podejmuje czynności, czym przekracza maksymalne terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Z uwagi na fakt, że na moment orzekania Sąd został poinformowany o wydaniu decyzji, Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Określając wysokość sumy Sąd kierował się przede wszystkim długością trwania bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.