III SAB/Wr 373/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi D. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].02.2019 r.) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku D.T. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy [...] października 2019 r. do Wojewody D.(dalej także: organ administracji) wpłynął wniosek D. T. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. Pismem z 11 grudnia (wpływ do organu administracji w dniu 13.12.2019 r.) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wniesionego 28 października 2019 r. Strona wskazała, że zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) postępowanie w tej sprawie winno być zakończone 28 listopada 2019 r., mimo to do dnia złożenia ponaglenia Strona nie otrzymała żadnej informacji w tej sprawie. Ponaglenie organ administracji przesłał pismem z 2 marca 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wskazując jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie duży napływ tego rodzaju spraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 14 lutego 2020 r. na bezczynność Wojewody D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Strona, zarzuciła naruszenie przepisów : - art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 §1 K.p.a. przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w ww. przepisie; - art. 36 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; - 37 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; - art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. statuującego zasadę praworządności przez naruszenie jak i niezastosowanie szeregu przepisów K.p.a. oraz lekceważące podejście do Strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie tzn. brak zawiadomienia Strony o wszczęciu postepowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę informowania; - art. 63 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, w sytuacji, w której Strona zażądała tego; - art. 73 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie Stronie, ani jej pełnomocnikowi, czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; - art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 14 K.p.a. przez odmowę udostępnienia Stronie i jej pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek. Tak formułując zarzuty Skarżący wniósł o : 1) zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.); 2) stwardzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) przyznanie od organu na rzez Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, na podstawie art. 149 §2 w zw. z art. 154 §7 p.p.s.a.; 5) zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Strona wskazuje, że postępowanie w sprawie nie jest skomplikowane, wymaga bowiem jedynie analizy złożonych przez Stronę dokumentów. Może być zatem zakończone w ciągu miesiąca. Tymczasem organ administracji przez 3 miesiące i 17 dni nie podjął żadnych czynności w sprawienie i to nie tylko tych które zmierzałyby do jej merytorycznego rozpozna, ale także tych całkowicie podstawowych, takich jak wezwanie do uzupełnienia oczywistych braków formalnych. W tych okolicznościach Strona uważa, że organ administracji naruszył przepisy prawa w sposób rażący. Konieczne jest zatem zobowiązanie przez Sąd organu administracji do wydania decyzji we wskazanym terminie. Strona domaga się także przyznania sumy pieniężnej i wskazuje, że będzie ona stanowić swoistą rekompensatę za stres spowodowany bezczynnością organu. Ponadto za zasadne uważa też wymierzenie organowi administracji grzywny z uwagi na lekceważący stosunek do Strony i rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, nie przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska. Z akt administracyjnych wynika, że po wniesieniu skargi do tut. Sądu organ administracji pismem z 3 marca 2020 r. wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienie wniosku w części C pkt V (informacja o środkach finansowych na pokrycie kosztów urzynania cudzoziemca), złożenia odcisków linii papilarnych, przedłożenia na aktualnym formularzu załącznika nr 1 do wniosku wypełnionego w całości i podpisanego przez osobę prawnie umocowaną do reprezentowania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, przedstawienia ważnego dokumentu podróży i dołączenia do akty kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe, sprawa ze względu na jej przedmiot (bezczynność), została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, pismem z 14 lutego 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 20.02.2019 r.), wniósł ponaglenie – pismo z 11 grudnia 2019 r. r. (wpływ do organu administracji w dniu 13.12.2019 r.). Skarga Strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie formułowanych przez Stronę wnioski są zasadne. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 §1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek Skarżącego, który wpłynął do organu administracji 28 października 2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Tym właściwym terminem, wbrew stanowisku Skarżącego, nie jest jeden miesiąc, ale 3 miesiące. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), ma obowiązek wystąpić do oddziału Straży Granicznej, Komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin na udzielenie odpowiedzi przez ww. podmioty to 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach 60 dnia, co wynika z art. 109 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Stosowanie do art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Uwzględniając zatem przywołane wyżej uregulowania należy przyjąć, że sprawa z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy powinna być rozpoznana nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wpływu wniosku strony do organu administracji. Sprawa z wniosku Skarżącego winna zatem zostać zakończona przez organ administracji najpóźniej do 28 stycznia 2020 r. Sprawa Skarżącego w terminie tym nie została załatwiona i to mimo ponaglenia wniesionego pismem z 11 grudnia 2020 r. Pierwsze czynności w sprawie organ administracji podejmuje dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. przekazuje ponaglenie Strony (wpływ w dniu 13.12.2019 r.) do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 2 marca 2020 r. oraz wzywa Stronę do uzupełnienia braków wniosku pismem z 3 marca 2020 r. Ponieważ organ administracji nie zakończył w terminie postępowania i w terminie tym nie podjął stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie (pkt I sentencji wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Przez bezczynność z rażącym naruszeniem prawa należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). W rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, to przekroczenia to na dzień wniesienia przez Stronę skargi do Sądu było nieznaczne około dwa tygodnie i jak wynika z akt sprawy organ administracji po wniesieniu przez Stronę skargi podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania. W tych okolicznościach za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek Strony o stwierdzenie bezczynności organu administracji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności, że Strona błędnie przyjęła, że niniejsza sprawa winna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a nie w terminie 3 miesięcy. Ponieważ Sąd stwierdził bezczynność organu administracji, a decyzja, jak wynika z akt spawy, nie została wydana po wniesieniu skargi, zasadnym było, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 30 dniu od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając 30 dniowy termin Sąd uwzględnił, trudności wynikające z działania organu administracji w okresie, w którym ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Rozstrzygnięcie w tej sprawie znalazło się w punkcie III sentencji wyroku. Skarżący wnosił także o wymierzenie organowi administracji grzywny oraz o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Sąd może, jeśli uzna to za uzasadnione w konkretnej sprawie, albo wymierzyć grzywnę albo przyznać stronie skarżącej od organu administracji sumę pieniężną. W powołanym przepisie odnośnie stosowania tych dwóch środków zastawano bowiem alternatywę rozłączną "lub". Nie ma zatem podstawy prawnej do wymierzenia organowi administracji za te same uchybienia grzywny i do obciążenia organu administracji obowiązkiem zapłaty na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak oczekuje tego Skarżący. Wynikające z art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnienie sądu ma charakter fakultatywny, co oznacza, że sąd może zastawać jeden z wymienionych środków jeśli uzna, że jest to zasadne w realiach konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie okoliczności takich Sąd nie stwierdził (pkt IV sentencji wyroki). Wskazana w ww. przepisie grzywna ma przede wszystkim charakter prewencyjny. Ma działać mobilizująco i prewencyjnie na organ administracji, ma też charakter represyjny, jako kara za szczególnie naganny przypadek zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Stosowany jest też jeśli okoliczności sprawy wskazują, że działania organu noszą znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia, a ponadto istnieję obawa, że bez takiej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie realizował ciążących na nim obowiązków. Takie okoliczności, w ocenie Sądu, nie wystąpiły w niniejszej sprawie, zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie jest znaczna, a po wniesieniu skargi do Sądu organ administracji podjął czynności zamierające do zakończenia postępowania. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Ponieważ w niniejszej sprawie przekroczenie terminu rozpoznania wniosku Strony było nieznaczne, a po wniesieniu skargi do Sądu organ administracji podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, w ocenie Sądu, nie było podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej. Po wniesieniu przez Stronę skargi do tut. Sądu Wojewoda D., jakkolwiek podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, to jednak postępowania nie zakończył (brak w tym zakresie informacji od stron). W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na uwadze trudności w prowadzeniu postępowania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii z powodu COVID-19 (pkt III sentencji wyroku). Końcowo należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) okres objęty badaniem Sądu nie obejmuje bowiem okresu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.