III SAB/Wr 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

D. K., działając przez pełnomocniczkę, wniosła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę D. W skardze zarzucono naruszenie przez organ art. 12 § 1, w zw. z art. 35 § 3 kpa oraz art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 kpa, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i pouczenia o prawie wniesienia ponaglenia. Strona wnosi o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w określonym terminie; stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 15000 zł na podstawie art. 149 § ppsa, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a nadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie pełnomocnik strony podnosi, że w dniu 27 września 2018 r., skarżąca złożyła do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sprawa nie została załatwiona do dnia złożenia skargi. Pełnomocnik wskazuje na treść art. 35 § 3 kpa i wskazuje, że sprawa nie jest skomplikowana, a skoro organ musi się zwrócić do innych organów o informację ostatecznym terminem winno być 2 miesiące. Dalej w skardze wyjaśniono, że skoro od złożenia wniosku minęło 480 dni, to mamy do czynienia z przewlekłością w działaniach organu, a ta przewlekłość ma charakter rażący. Odnośnie do żądania przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej autor skargi podnosi, że przedłużanie prowadzonego postępowania, wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ, zepchnięcie tym samym strony na margines życia społecznego czyni zasadnym żądanie przyznania wnioskowanej w skardze kwoty. Przyznanie kwoty 15000 zł na rzecz skarżącej będzie z stanowić rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w toku postępowania i utracone zarobki. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 1 października 2018 r. w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę wniosek strony został złożony w D. Urzędzie Wojewódzkim 1 października 2018 r. Potem wniosek ten został zarejestrowany 27 marca 2019 r. Do wniosku zostało załączone szereg załączników/dokumentów. Następnie 10 czerwca 2019 r. do urzędu wpłynęło pismo strony informujące o zmianie miejsca zamieszkania i w dniu 11 czerwca nr polisy zdrowotnej. Dalej, w dniu 12 sierpnia 2019 r. strona złożyła umowę najmu lokalu oraz umowę o pracę z wypisem z rejestru przedsiębiorców, a także udokumentowaną modyfikację wniosku. W dniu 14 listopada 2019 r. do sprawy przystąpiła pełnomocnik, która w tym samym dniu złożyła ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem D. Urzędu Wojewódzkiego, które w dniu 18 marca 2020 r. zostało przekazane do Departamentu Legalizacji Pobytu. W dniu 17 marca 2020 r. organ zwrócił się do KWP we W. i innych organów o udzielenie wymaganych ustawą informacji. Ostatnim dokumentem w aktach administracyjnych jest datowane na 17 marca 2020 r. wezwanie do rąk pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku oraz poinformowano o zamiarze zakończenia postępowania w dniu 17 czerwca 2020 r. W związku z tym trzeba powiedzieć, że zgodnie z regułą zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Ta zasada szybkości i wnikliwości postępowania doznaje konkretyzacji w art. 35 tej ustawy, który w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei treść art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Oznacza to, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może prowadzić do zwolnienia organu z zarzutu bezczynności czy przewlekłości, nawet w sytuacji, w której doszło do przekroczenia terminu z art. 35 k.p.a., ale będzie to mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie okoliczności będą wynikać z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania. Co dalej istotne, ustawodawca w kolejnym art. 36 § 1, w zw. z § 2 k.p.a. nakłada na organ prowadzący sprawę obowiązek informowania strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyna jest niezależna, czy zależna od organu. W każdym takim przypadku organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę organ zastosował się do tego normatywnego obowiązku z tym że nastąpiło to dopiero 17 marca 2020 r. Dalej trzeba powiedzieć, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że skierowany do wojewody wniosek skarżącej (złożony 27 września 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Dopiero pismo pełnomocnika strony stanowiące ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, spowodowało zwiększenia aktywności organu, a zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero 17 marca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwa już 19 miesięcy, a wniosek ten nadal nie został rozpatrzony i bezspornym jest, że sytuacja taka trwa także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Należy więc wskazać, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W związku z tym trzeba dalej powiedzieć, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności bądź prowadzenia postępowania w sposób, który nie prowadzi do jego zakończenia. Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę zwłokę. Zdaniem sądu, prowadząc postępowanie przewlekle organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa i wynika już choćby z czasu trwania postępowania i braku wykazania powodów ten okres usprawiedliwiających. Raz jeszcze podkreślić należy, że jakąkolwiek reakcję organu, aczkolwiek i tak nie mieszczącą się w granicach czasowych zakreślonych art. 35 § 3 i art. 37 § 4 k.p.a., wywołało dopiero wniesienie ponaglenia do organu. Ponadto organ przez długi czas ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko ocenie postawy organu jako rażąco naruszającej prawo. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, z pewnością nie sposób usprawiedliwić. Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 usta-wy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że na czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, istotny wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi, który ukończył w dniu złożenia wniosku 13 rok życia, wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Przepis ten reguluje zatem tryb zbierania materiału dowodowego, który w realiach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter rutynowy. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego, a nie z analizy zgromadzonego już materiału dowodowego. Fakt, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby, nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania pisma do służb. Należy zwrócić uwagę, że w tej sprawie organ zwrócił się o nadesłanie informacji do odpowiednich organów, ale zrobił to z dużą zwłoką. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała zatem uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu fakt trwania postępowania, jego przewlekłość przemawia za przyznaniem skarżącej kwoty w wysokości 1500 zł. Sąd uznał bowiem, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i faktu, że obecnie mamy do czynienia z pandemią koronawirusa i spowolnieniem, jeśli nie załamaniem światowej i krajowej gospodarki. Sytuacja gospodarcza każe uznać, że kwota nie może być wyższa, bowiem wobec okoliczności, że przedsiębiorcy tracą swoje firmy, a pracownicy miejsca pracy, które dla obu grup są często jedyną podstawą egzystencji, nie sposób dodatkowo obciążać budżetu państwa. Zdecydowanie istotniejsze jest danie możliwości zachowania miejsc pracy (w tym np. miejsca pracy wnioskodawczyni), niż wypłata wyższej jednorazowej kwoty pieniężnej, która długofalowo niczego nie rozwiązuje. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozo-stawił zatem sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośću-czynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., kwota otrzymywana na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2177/17, LEX nr 2464318). W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy uznać za zasadne, (aczkolwiek w znacznie mniejszym kwotowo rozmiarze niż wniosek zawarty w skardze), sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Reasumując, sąd w sentencji wyroku orzekł, ze wojewoda dopuścił się w kontrolowanym postępowaniu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa (p. I i II wyroku), nadto zobowiązał organ do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt wraz prawomocnym wyrokiem (p. III), orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej, w kwocie szczegółowo opisanej wcześniej (p. IV), na postawie art. 149 ppsa) i o kosztach postanowił na postawie art. 200 tejże ustawy, w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.