III SAB/Wr 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze z dnia 26 marca 2019 r. (data stempla pocztowego), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, I. S. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wraz z dokumentacją) wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Delegatura w L. w dniu 25 października 2018 r. W tym samym dniu, organ skierował do strony pismo w którym poinformował wnioskodawcę, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na dzień 25 kwietnia 2019 r. Przedłużenie terminu w sprawie organ uzasadniał koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, analizą możliwości udzielenia zezwolenia, a także, ilością napływających wniosków tego rodzaju co złożony przez stronę. Realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), w dniu 28 lutego 2019 r., organ wystąpił do określonych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia, działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) organ wezwał stronę do przedłożenia – umowy regulującej zasady współpracy pomiędzy podmiotem powierzającym cudzoziemcowi wykonywanie pracy a pracodawcą użytkownikiem (oryginał do wglądu), a także, oświadczenia podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy co do dotychczasowego wykonywania pracy przez wnioskodawcę na rzecz "A" sp. z o.o. (oryginał do wglądu). W wezwaniu tym organ zastrzegł, że nieprzedłożenie przez stronę wymaganych dokumentów skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 4 marca 2019 r.) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest konsekwencją ogromnej ilości wniosków tego rodzaju i koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków jest dłuższy niż przewidziany regulacjami ogólnymi. Zwrócił także uwagę na problemy kadrowe związane z fluktuacją pracowników. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku z dnia 25 października 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie – art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 4.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca przedstawiła przyjmowany w orzecznictwie sądowym sposób rozumienia pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego wskazując, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nosi cechy postępowania przewlekłego. W ocenie strony, niewydanie decyzji w sprawie przez okres pięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i narusza zasady z art. 8 i art. 12 k.p.a. Jako naruszający przepisy prawa strona oceniła także wyznaczony przez organ termin zakończenia postępowania w sprawie, przypadający na dzień 25 kwietnia 2019 r., czyli na sześć miesięcy od złożenia wniosku. Zdaniem strony, tak znaczne i oczywiste przekroczenie terminów załatwienia sprawy, która nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną, uzasadnia kwalifikację przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej strona wyraziła pogląd, że długi czas oczekiwania na uzyskanie wnioskowanego pozwolenia rzutował na wiele aspektów życia strony, powodując stan niepewności, a także, podważając zaufanie jednostki do państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 25 października 2018 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza okoliczności faktycznych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wspomniany wniosek wpłynął do organu w dniu 25 października 2018 r. W okresie od 25 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. a wiec przez okres czterech miesięcy w sprawie nie podjęto żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia, w tym, nie oceniono kompletności dokumentacji jaką strona z własnej inicjatywy dołączyła do wniosku. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 28 lutego 2019 r. Czynności te wiązały się z realizacją obowiązku z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a także, z wezwaniem strony do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokumenty wymienione w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. Należy w tym kontekście wskazać, że wystąpienie do określonych organów z zapytaniem odnośnie do tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach) stanowi standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, wobec czego, nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia okoliczność, że obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ zrealizował w sprawie dopiero w czwartym miesiącu od daty złożenia wniosku. Z kolei, braki w dokumentacji wniosku do których strona została wezwana w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. organ mógł dostrzec już na etapie jego składania, stąd nie znajduje usprawiedliwienia okoliczność, że do przedłożenia dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. strona została wezwana dopiero po kilku miesiącach od dnia złożenia wniosku. Należy przy tej okazji nadmienić, że opieszałości organu w postępowaniu nie usprawiedliwia to, że już w piśmie z dnia 25 października 2018 r., a zatem niezwłocznie po odnotowaniu wpływu wniosku, organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, przypadającym dopiero na 25 kwietnia 2019 r. Skorzystanie przez organ z możliwości przedłużenia terminu do załatwienia sprawy nie zwalniało tego organu z podejmowania czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony zgodnie z zasadą z art. 12 k.p.a.. Organ nie może usprawiedliwiać decyzji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy koniecznością analizy dokumentów w sytuacji, gdy samą standardową procedurę z art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach realizuje dopiero w czwartym miesiącu od daty złożenia wniosku. W ocenie Sądu, także rodzaj nadesłanej przez stronę wraz z wnioskiem dokumentacji nie wymagał tak czasochłonnej analizy, która usprawiedliwiałaby bezczynność organu w sprawie przez cztery miesiące od złożenia wniosku. Z tych powodów, skorzystanie przez organ z możliwości jakie daje art. 36 k.p.a. bezpośrednio po wszczęciu postępowania jawi się w danych okolicznościach faktycznych jako nadużycie możliwości przedłużenia terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, sposobu postępowania organu w sprawie nie usprawiedliwia powołana w piśmie z dnia 25 października 2018 r. trudna sytuacja związana z napływem dużej ilości wniosków tego rodzaju. Administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak by wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje stronie krzywdy moralne związane z oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.