III SAB/Wr 310/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. I. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. H. I. (dalej: strona, skarżąca) wniosła - 14 lutego 2020 r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z 26 października 2017 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku, 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, 4. przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 20.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (bez przeprowadzenia rozprawy), 6. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE okazała się częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd wskazuje, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Po jej przeprowadzeniu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu a w konsekwencji do odrzucenia skargi. Skarżąca bowiem niewątpliwie - przed złożeniem skargi na bezczynność organu - wniosła (za pośrednictwem Wojewody) ponaglenie do właściwego organu. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2013 r. (I OPS 2/13), na pozostawienie podania (na gruncie tej sprawy wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że: strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z szeregiem załączników 26 października 2017 r.; pismem z 9 lutego 2018 r. organ wezwał stronę do przedłożenia - w nieprzekraczalnym terminie 7 dni - tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (poinformował jednocześnie, że nieusunięcie tego braku formalnego w terminie 7 dni od odebrania wezwania skutkować będzie - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - pozostawieniem wniosku bez rozpoznania); jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, wezwanie skutecznie doręczono stronie 5 marca 2018 r.; strona przedłożyła żądany przez organ dokument 13 marca 2018 r., tj. po upływie zakreślonego jej terminu siedmiodniowego; wobec powyższego - pismem z 12 czerwca 2018 r. - organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania; jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, do organu ponaglenie strony wpłynęło 17 lipca 2018 r.; w aktach sprawy administracyjnej brak jest jednak wniesionego przez stronę ponaglenia, jak również pisma, wraz z którym organ przesłał ponaglenie organowi właściwemu do jego rozpatrzenia; postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad trzech miesiącach od jego wpływu. Ponadto, w tym okresie, przekraczającym przecież terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Dalej zauważenia wymaga, że - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie natomiast z treścią art. 219 ust. 2 w zw. z jego ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE cudzoziemiec przedstawia tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał. W sprawie, organ wezwał stronę do przedłożenia w/w tytułu prawnego. Strona, co wynika z akt administracyjnych, przekroczyła zakreślony jej przez organ termin dla dokonania tej czynności (wymagany dokument przedłożyła jeden dzień po upływie terminu, tj. 13 marca 2018 r., co nie jest w sprawie sporne). Organ, pomimo tego, pismem z 12 czerwca 2018 r., zawiadomił o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania (stanowisko organu podzielił Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, uznając ponaglenie strony za nieuzasadnione). W ocenie Sądu, pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania było niezasadne. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, który aprobuje także Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17, CBOSA), wskazując, że "usunięcie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (...) W przypadku, gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne". Taka sytuacja zaistniała w sprawie. Mianowicie, strona spóźniła się z przedłożeniem wymaganego prawem dokumentu, pomimo prawidłowego i jasnego pouczenia o skutkach nieusunięcia braków wniosku w wyznaczonym przez organ terminie, ale brak wniosku został przez nią usunięty jeden dzień po upływie terminu i - przede wszystkim - przed wysłaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu go bez rozpoznania. Niewątpliwie przy tym, strona nie była w sprawie nadmiernie aktywna, na co wskazuje chociażby wniesienie skargi na bezczynność organu prawie rok po uznaniu jej ponaglenia przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za nieuzasadnione. Wobec tego, że - mając na uwadze powyższe - pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania nie było zasadne, należało uwzględnić zarzut bezczynności organu w sprawie. Sąd stwierdził, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Biorąc jednak wzgląd na okoliczności sprawy, tj. - m.in. - to, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania było konsekwencją nieusunięcia braku skargi w zakreślonym jej przez organ terminie, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie (pkt II sentencji wyroku). W związku z uznaniem pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania za niezasadne, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej jej wnioskiem przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej, zwłaszcza wobec występujących w orzecznictwie sądowym rozbieżności odnośnie pozostawiania przez organy administracji publicznej podań bez rozpoznania, których braków strony postępowań administracyjnych nie usuwają w zakreślonych przez te organy terminach (usuwają je po terminie). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest szczególnym instrumentem, który - poza funkcją dyscyplinującą organ - pozwala w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem, ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i - co warto na gruncie tej sprawy podkreślić - samej strony. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że roszczenie o przyznanie stronie sumy pieniężnej nie było w okolicznościach sprawy uzasadnione, oddalając dalej idącą skargę (art. 151 p.p.s.a.). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.