III SAB/Wr 308/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. oddala żądanie nałożenia grzywny organowi; VI. odrzuca żądanie w zakresie zasądzenia odszkodowania; VII. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. D. (dalej: skarżący, strona) wniósł - [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego którego skarga dotyczy; 3. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu). Pismem z dnia [...] marca 2018 r. uzupełnił dokumenty w sprawie. W dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, które zostało przekazane pismem z dnia [...] lipca 2018 r. do Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094), wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji o skarżącym. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2018 r. poinformował stronę o toczącym się postępowaniu i przewidywanym terminie jego zakończenia, który wyznaczono na dzień [...] lutego 2019 r. Pismem tym powiadomił również skarżącego o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwał do przedłożenia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z deklarowanym celem pobytu. W dniu [...] grudnia 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. przedłożono do akt sprawy dokumenty celem uzupełnienia materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika strony, uznał je za uzasadnione i wskazał termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] września 2019 r., stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu, po czym pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, a także co do zgłoszonych przez stronę żądań oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przedstawiona chronologia zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia [...] lutego 2020 r.), sprawa przez 23 miesiące nie została załatwiona. Pomimo upływu ustawowych terminów oraz wniesionego ponaglenia, organ nie odniósł się do złożonego w dniu [...] marca 2018 r. wniosku i przedłożonych dokumentów. Organ nie zawiadomił także strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Należy też wskazać, że Wojewoda nie zastosował się również do postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który nakazał rozpoznać wniosek skarżącego do dnia [...] września 2019 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ośmiu miesiącach od jego wpływu, po czym następną czynność realizuje po kolejnych czternastu miesiącach. Również tak proste i nieskomplikowane czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być przez organ zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Nie sposób przy tym nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z [...] listopada 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe wskazuje, że Wojewoda niewątpliwie pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy z art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja w której strona ponad dwa lata oczekuje na wstępną weryfikację podania i złożonych dokumentów, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi bezczynność organu nie są też podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 , z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd z urzędu przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w tym postawę organu wyrażającą się w długotrwałym i uporczywym naruszeniu prawa (pomimo wniesionego ponaglenia, które zostało zignorowane i nie nadano mu biegu) prowadzącym do niezałatwianiu wniosku, jak i trudności, z jakimi strona musiała się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa Sąd uznał, że zasądzona kwota będzie adekwatna. Powinna też zrekompensować stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). W ocenie Sądu zasądzona suma jest też wystarczająca dla osiągnięcia celu wniesionej skargi tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tej przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oddalając skargę w tym względzie ( pkt V sentencji wyroku). Za niedopuszczalne natomiast uznać należało zawarte w skardze żądanie pełnomocnika, zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W aktualnym stanie prawnym do roszczeń odszkodowawczych stosuje się bowiem przepisy kodeksu cywilnego, co oznacza, że żądania odszkodowania od Skarbu Państwa za działanie, jak i bezczynność organów administracji nie można dochodzić przed sądem administracyjnym. Z tego też względu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) skarga w zakresie zgłoszonego w tym względzie żądania podlegała odrzuceniu (pkt VI sentencji wyroku) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-VI sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a (pkt VII sentencji wyroku).