III SAB/Wr 297/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2019 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w punkcie I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 24 czerwca 2019 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek M. K. z dnia 19 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 7 października 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony z dnia 4 października 2019 r. na bezczynność w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 13 lutego 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2020 r. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że brak ważnego zezwolenia na pobyt znacznie utrudnia skarżącej życie i normalne funkcjonowanie, zwłaszcza że jest żoną przedsiębiorcy, prowadzącego od wielu lat działalność gospodarczą na terenie Polski – prezesa zarządu i wspólnika kilku spółek z "A", z branży [...], będących generalnym wykonawcą i inwestorem wielu projektów ważnych dla regionu Polski. W dniu 21 lutego 2020 r. Wojewoda D. wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa wraz z oryginałem paszportu i kserokopią wszystkich stron paszportu w celu złożenia odcisków palców. W odpowiedzi na skargę z dnia 10 marca 2020 r. Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżąca nie uzasadniła wystąpienia krzywdy i jej rozmiaru. Skarżąca przebywa na terytorium RP na podstawie decyzji organu, udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] marca 2020 r. i legitymuje się wydaną kartą pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność", podobnie jak i Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej w dniu 24 czerwca 2019 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po ponad 7 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie strony w dniu 21 lutego 2020 r. do osobistego stawiennictwa. Czynność ta została podjęta dopiero po złożeniu przez stronę skargi do WSA. Organ natomiast nie zareagował na ponaglenie strony z dnia 4 października 2019 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 7 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do osobistego stawiennictwa w organie. Nie sposób nie zauważyć, że było to jedyne pismo sporządzone w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 19 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenie na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Skarżąca podała, że brak ważnego zezwolenia na pobyt znacznie utrudnia skarżącej życie i normalne funkcjonowanie, zwłaszcza że jest żoną przedsiębiorcy, prowadzącego od wielu lat działalność gospodarczą na terenie Polski – prezesa zarządu i wspólnika kilku spółek z "A", z branży [...], będących generalnym wykonawcą i inwestorem wielu projektów ważnych dla regionu Polski. Skarżąca powołała się więc jedynie na pozycję zawodową męża i nie wyjaśniła, w jaki sposób brak wydania decyzji utrudnia bieżące "życie i normalne funkcjonowanie". Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Poza tym, jak wskazał organ, skarżąca przebywa na terytorium RP legalnie, na podstawie decyzji organu, udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] marca 2020 r. i legitymuje się wydaną kartą pobytu. Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącej na terenie RP, zwłaszcza że tutaj zamieszkuje jej mąż i [...] dzieci, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).