III SAB/Wr 269/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A.Y. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez A.Y. (dalej: strona, skarżący) z dnia[...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła strona o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów. Wskazała strona, że [...] grudnia 2017 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. 22 listopada 2018 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków palców oraz przedstawienia dokumentów podróży, co strona uczyniła. 3 grudnia 2019 r. strona wniosła o wgląd do akt sprawy i złożyła ponaglenie. 22 stycznia 2020 r. organ powiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wykazała że braki formalne wniosku zostały uzupełnione m.in. 3 stycznia 2019 r. i złożyła kolejne ponaglenie.[...] lutego 2020 r. strona złożyła skargę do Sądu. Zdaniem strony organ pozostaje w sprawie bezczynny. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 14 stycznia 2020 r. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. [...] lutego 2020 r. strona złożyła skargę do Sądu. 17 lutego 2020 r. organ poinformował stronę o toczącym się postępowaniu i wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] grudnia 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi w lutym 2020 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia, a brak działania nie ma uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął 22 listopada 2018 r. (11 miesięcy po złożeniu wniosku), wówczas wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków palców oraz przedstawienia dokumentów podróży i informacji od starosty. Strona wypełniła zobowiązanie, 3 grudnia 2018 r. stawiła się w organie, a 3 stycznia 2019 r. przedłożyła informację od starosty. Organ przez cały kolejny rok nie podejmował żadnych czynności, a pismem z [...]stycznia 2020 r. pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, wskazując na brak uzupełnienia braków formalnych wniosku, do czego wezwał stronę 22 listopada 2018 r. Stwierdził organ, że termin z wezwania upływał 2 stycznia 2019 r., a strona do tego czasu nie przedłożyła informacji od starosty. Wskazał organ, że nie wpłynęła do niego żadna korespondencja. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu było nieuzasadnione. Strona braki wniosku uzupełniła, a informację do starosty przedłożyła 3 stycznia 2019 r. Powyższe sam organ - już po wniesieniu skargi do Sądu – przyznał, informując stronę o prowadzeniu postępowania i wskazując nowy termin jej załatwienia na 15 maja 2020 r., jak również wyjaśnił w piśmie z 17 lutego 2020 r. skierowanym do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców przekazującym ponaglenie strony. Ponadto jednodniowe opóźnienie w działaniu strony pozostawałoby również bez znaczenia wobec faktu, że organ dopiero po roku, dysponując już informacją od starosty, podjął decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Postępowanie organu, w świetle art. 64 § 2 k.p.a. ocenić należy jako nieprawidłowe. Jak wskazano już powyżej, stosowanie rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji, kiedy nie było ku temu podstaw było niedopuszczalne i stanowi wyraz uchylania się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. Procedowanie organu wyczerpuje zatem znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezpodstawnie zastosował rygor wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).