III SAB/Wr 255/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi I.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. A. (dalej: skarżąca, strona) w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu) skierowała do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu tj. [...] stycznia 2019 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który określono na dzień [...] lipca 2019 r. Organ wskazał jednocześnie, że przedłużenie terminu wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawie cudzoziemców. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [...] września 2019 r. Jednocześnie wezwał skarżącą do przedłożenia do akt sprawy dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z deklarowanym celem pobytu na terytorium Polski. Pismo zostało wysłane na adres strony podany we wniosku wszczynającym postępowanie i dnia [...] lipca 2019 r., po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do urzędu. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji. Jednocześnie strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, a także co do zgłoszonych przez nią żądań. W dniu [...] sierpnia 2019 r. niniejsze pismo, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do urzędu. W dniu [...] sierpnia 2019 r. strona przedłożyła do akt sprawy uwierzytelniony odpis umowy najmu pokoju. W dniu [...] września 2019 r. przedłożono do akt sprawy dokumenty, m.in. umowę o pracę oraz zawiadomienie o przejściu zakładu pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. [...] Wojewoda D. odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Decyzję wysłano na adres strony podany we wniosku i po dwukrotnym awizowaniu przesyłka została zwrócona w dniu [...] grudnia 2019 r. do organu. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez pełnomocnika strony, które pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona działając przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł; 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie, nie był podejmowany z nią kontakt oraz nie został wyznaczony przewidywany obecnie, aktualny termin załatwienia sprawy. Wskazała, że nie była informowana o przyczynach zwłoki a pomimo złożenia wniosku ponaglającego sprawa wciąż pozostaje nierozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zakończył prowadzone postępowanie z wniosku skarżącej i w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP skarżącej. Organ zapewnił jednocześnie, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W takim świetle, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, ze organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Okres przewlekłości w istocie był nieznaczny i nie może być liczony automatycznie w każdym przypadku od następnego dnia od wpływu podania do organu. Organ miał czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie. Należy wskazać, że organ w dniu złożenia wniosku tj. [...] stycznia 2019 r. pouczył stronę, że do czasu wydania decyzji ostatecznej skarżąca przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarazem wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2020 r. Wystąpił również do właściwych organów celem sprawdzenia cudzoziemki. Następnie, dwukrotnie (pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz [...] lipca 2019 r.) wzywał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnie z jej żądaniem. Oba pisma zostały wysłane na adres strony podany we wniosku wszczynającym postępowanie i po dwukrotnym awizowaniu, zostały zwrócone do urzędu. W dniu [...] sierpnia 2019 r. strona przedłożyła do akt sprawy uwierzytelniony odpis umowy najmu pokoju. Natomiast w dniu [...] września 2019 r. przedłożono do akt sprawy dokumenty, m.in. umowę o pracę oraz zawiadomienie o przejściu zakładu pracy. W dniu [...] listopada 2019 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zatem z tego względu – zważywszy na bezprzedmiotowość zobowiązywania organu do załatwienia sprawy - postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej (pkt III), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej a przewlekłość postępowania nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania oraz powołanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu, skarżąca zaś została już w dniu złożenia wniosku pouczona przez organ o swym legalnym pobycie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dnia złożenia wniosku do czasu wydania decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.