III SAB/Wr 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu sprawy o umorzenie składek I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. M. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł do tut. Sądu pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność, przewlekłość postępowania, opieszałość w załatwieniu sprawy przez ZUS. Skarga na naruszenie przez ZUS mojego prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Zarzucił naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania. Wskazał, że ZUS Oddział w W. nie odpowiedział na jego pismo z [...] r. (stanowiące w istocie zażalenie/wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), w którym informował o braku odniesienia się do pytań, które zadał w piśmie z [...] r. (dotyczących prowadzonych wobec niego postępowań). Zaznaczył, że skarga dotyczy też jego - wciąż niezałatwionego - wniosku o umorzenie zaległości składkowych z [...] r. oraz ograniczenia przez ZUS jego prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady informowania). W odpowiedzi na w/w skargę, ZUS Oddział w W. wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość sporu spowodowaną ostatecznym umorzeniem ciążących na stronie zobowiązań. Przyznał, że - faktycznie - prowadzone od [...] r. postępowanie toczy się przewlekle, jednak do przewlekłości przyczynił się także skarżący, który składał liczne pisma. Stwierdził, że chybiony jest zarzut ograniczenia prawa skarżącego - jako strony postępowania - do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy o umorzenie składek okazała się uzasadniona (skarga na bezczynność organu została wydzielona i rozpoznana odrębnie). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż - w odróżnieniu od bezczynności - jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt sprawy wynika, że skierowany do ZUS O/W. wniosek strony z [...] r. (data wpływu do organu: [...] r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek od należności składkowych (załatwionej decyzją z [...] r.), jak się okazało, faktycznie stanowiący wniosek o umorzenie całości należności ZUS, został załatwiony decyzją z [...] r. (dotyczącą tylko odmowy umorzenia odsetek), po czym decyzja ta została uchylona w wyniku uwzględnienia przez organ skargi strony (decyzja z [...] r.). Organ spostrzegł bowiem, że rozpoznał jedynie część wniosku strony dotyczącego odsetek i pominął wniosek obejmujący należność główną. Po raz kolejny badając sytuację materialną strony (wzywając stronę do składania dokumentów i oświadczeń, przesyłając do strony pisma informacyjne...), organ wydał decyzję z [...] r., mocą której ponownie rozpoznała sprawę z wniosku o powtórne załatwienie sprawy (dotyczy odsetek) oraz wniosek o umorzenie należności głównej. Decyzja ta (wraz z decyzją z [...] r.) została uchylona przez tut. Sąd (wyrok z 16 grudnia 2015 r., III SA/Wr 697/15). Mimo otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy [...] r., pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero [...] r. (skierował do strony pismo o złożenie wyjaśnień i przedłożenie dowodów). Kolejne pismo (stanowiące odpowiedź na pismo strony z [...] r. i informujące o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego) datowane jest na [...] r. Następne pismo, z [...] r. (informujące o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego) zostało wyekspediowane do strony w związku z prośbą o przekazanie akt do ZUS Oddział we W. Dalej, prowadząc postępowanie dowodowo wyjaśniające, organ I instancji wydał decyzję z [...] r. Strona zwróciła się o ponowne rozpoznanie sprawy pismem z [...] r. Powtórnie prowadząc postępowanie, celem należytego wyjaśnienia sprawy, ZUS prowadził czynności dowodowo-wyjaśniające z udziałem strony (m.in. odpowiadał na liczne pisma strony), natomiast decyzję umarzającą stronie należności składkowe wydał [...] r. Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie umorzenia stronie należności składkowych ZUS prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd nie uznał jednak, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć drastyczne naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa bowiem, że na stwierdzoną wyżej przewlekłość wpływ miała także okoliczność przedłużającego się czasu doręczania korespondencji stronie i związany z tym czas oczekiwania na pisma (odpowiedzi) strony, jak i fakt składania przez stronę w postępowaniu licznych pism. Okoliczności te przemawiały za zaniechaniem wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził natomiast przewlekłości odnośnie braku odpowiedzi organu na wszystkie pytania strony postawione w piśmie z [...] r. Zdaniem Sądu, ZUS w sposób wystarczający ustosunkował się do w/w pisma strony (pismo organu z [...] r.). Podobnie, jak do pisma z [...] r. (skarga na bezczynność, przewlekłość), do którego ZUS odniósł się w piśmie z [...] r. Pozostałe kwestie (pytania), do których ZUS się bezpośrednio nie ustosunkował, nie mogły bowiem przyczynić się do wyjaśnienia sprawy dotyczącej umorzenia należności składowych. W ocenie Sądu, mimo stwierdzonej wyżej przewlekłości postępowania, organ - wbrew zarzutom skargi - na każdym etapie postępowania realizował zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, kierując do skarżącego zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów (także w Oddziale ZUS we W.). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.