III SAB/Wr 234/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie w przedmiocie zgłoszenia czynników chorobotwórczych na terenie posesji postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

M. D. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie (dalej: PPIS) w przedmiocie zgłoszenia czynników chorobotwórczych na terenie posesji. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała, że złożyła do PPIS szereg zawiadomień dot. zanieczyszczeń w części wspólnej budynku, w którym zamieszkuje oraz wyraziła niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania oraz niestwierdzenia przez PPIS wskazanych w zawiadomieniach nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku, bowiem stwierdzenia niedopuszczalności skargi podlega ona odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji, zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W niniejszej sprawie skargą objęte zostało przewlekłe prowadzenie postępowania przez PPIS w sprawie złożonych przez stronę skarżącą zawiadomień o zanieczyszczeniach oraz czynnikach chorobotwórczych na terenie nieruchomości, na której mieszka skarżący. Sąd wskazuje, że podstawę normatywną działania organów inspekcji sanitarnej stanowi art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416 ze zm.) – dalej u.p.i.s., powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: 1)higieny środowiska, 2) higieny pracy w zakładach pracy, 3) higieny radiacyjnej, 4) higieny procesów nauczania i wychowania, 5) higieny wypoczynku i rekreacji, 6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, 7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie powyższych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 u.p.i.s). W przypadku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych podstawę do działania w konkretnej sprawie stanowi natomiast art. 27 ust. 1 u.p.i.s., w myśl którego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Podkreślenia wymaga, że przepisy powyższej ustawy nie konkretyzują formy, w jakiej wszczynane jest postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.i.s. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, że przepisy procedury administracyjnej przewidują dwie formy wszczęcia postępowania: na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Tom II. Część 3, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa, 2021, s. 216; J. Jagielski, Kiedy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony? [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak i K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 177). Zaakcentować przy tym trzeba, że prawo procesowe jest instrumentem (narzędziem), za pomocą którego wprowadza się w życie normy prawa materialnego. W kontekście omawianej regulacji oznacza to, że w przypadku złożenia przez osobę trzecią zawiadomienia w sprawie nie staje się ona stroną postępowania, bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia uchybień w zakresie, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.p.i.s. wszczęte, prowadzone i zakończone jest z urzędu przez organ nadzoru sanitarnego. W rozpoznawanej sprawie organy – pomimo przeprowadzonych kontroli m.in. w dniach 17 maja 2023 r. i 29 listopada 2023 r. – wskazanych przez stronę skarżącą w zawiadomieniach naruszeń pracownicy inspekcji sanitarnej nie wykryli, o czym zawiadomiono skarżącego. Jednocześnie, Sąd zwraca uwagę, że treść złożonej skargi wskazuje, iż skarżący faktycznie wyraża niezadowolenie ze sposobu działania organu inspekcji sanitarnej oraz wyników działań podejmowanych przez ten organ, które nie skutkują stwierdzeniem okoliczności, jakie zgłaszał w zgłoszonych przez siebie zawiadomieniach o zanieczyszczeniach oraz czynnikach chorobotwórczych mających pojawiać się na terenie nieruchomości jaką zamieszkuje. Wskazać należy, że niezadowolenie z działania organu może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Zaznaczyć jednak trzeba, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA). Powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś pkt 9 ww. przepisu rozszerza właściwość sądów administracyjnych o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy te zatem regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę (pkt I). O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).