III SAB/Wr 215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi I. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej I. N. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. N. (dalej: skarżąca, strona) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego 2 października 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez przewlekłe prowadzenie postępowania, wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu i uchybienie ustawowemu terminowi na wydanie decyzji w sprawie oraz poprzez niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy oraz niewskazanie nowego terminu wydania decyzji. Wniosła strona o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniała, że 2 października 2017 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. 11 maja 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku i wskazał nowy termin załatwienia sprawy na 2 sierpnia 2018 r. Strona wniosek uzupełniła w terminie. 1 grudnia 2018 r. strona wystąpiła z prośbą o przyspieszenie postępowania, z uwagi na brak odpowiedzi w dniu 28 grudnia 2018 r. zwróciła się o udzielenie informacji o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, ale nie uzyskała informacji. .Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o ponaglenie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy. Nie uzyskawszy odpowiedzi 23 marca 2019 r. strona złożyła ponaglenie. sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 11 maja 2018 r. poinformował stronę o toczącym się postepowaniu i możliwości uzyskania stempla do paszportu i wyznaczył termin zakończenia postepowania na 2 sierpnia 2018 r. W tej samej dacie wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. 17 lutego 2020 r. organ zwrócił się do Komendanta Straży Granicznej w Jeleniej Górze o przeprowadzenie czynności w miejscu zamieszkania strony dotyczących prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z obywatelem RP. 19 lutego 2020 r. organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 13 maja 2020 r. oraz wezwał stronę o uzupełnienie braków wniosku. Po wezwaniu skarżącej do wyjaśnienia czy skarga dotyczy przewlekłości czy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego (k: 23 akt sprawy sądowej), zarządzeniem z dnia 22 lutego 2020r. sprawa została zakwalifikowana jako dotycząca bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (k: 27 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wpływających spraw. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku w dniu 2 października 2017 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie w dniu 11 maja 2018 r., kiedy to wezwał stronę o uzupełnienie braków wniosku, wskazał termin zakończenia postepowania na 2 sierpnia 2018 r. oraz wystąpił do właściwych służb o informację o stronie. Kolejną czynność w sprawie podjął organ (już po ponagleniu strony z marca 2019 r.) ponownie występując 17 lutego 2020 r. do służb o podjęcie czynności sprawdzających oraz 19 lutego 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 13 maja 2020 r. Zatem w okresie od 2 października 2017 r. (data złożenia wniosku) do 11 maja 2018 r. (czynność opiniowania oraz wezwanie skierowane do strony oraz poinformowanie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania) organ przez ponad 7 miesięcy nie podejmował nie podejmował żadnych czynności. Mimo uzupełnienia dokumentów przez stronę w czerwcu 2018 r. organ kolejną czynność podjął po upływie 20 miesięcy – ponowienie występując 17 lutego 2020 r. do służb o podjęcie czynności sprawdzających. Akta sprawy nie wskazują, by sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Czynności podjęte przez organ w postaci opiniowania u służb i wezwania strony do złożenia ww. dokumentu cechują się powtarzalnością, są typowe i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Brak działania organu we wskazanych okresach nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Nadto w okresie od 2 października 2017 r. do 11 maja 2018 r. -znacznie przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a. - organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie nie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., a bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, w pkt I sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten podejmuje działania po długich okresach bezczynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Bez wpływu na ocenę dopuszczenia się przez organ bezczynności pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ działa przewlekle, ponieważ od października 2017 r. do dnia wniesienia skargi nie podejmuje czynności. Mając na uwadze, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn.. akt III SAB/Wr 214/20 w sprawie ze skargi Skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego WSA przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę w zakresie przyznania od organu sumy pieniężne (pkt IV sentencji wyroku), uznając, że przyznana suma w sprawie III SAB/Wr 214/20 stanowi adekwatną rekompensatę dla Strony w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności jak naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, niepewności prawnej, trudności z podróżowaniem, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Okoliczność zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy przez WSA w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 214/20 powoduje, iż żądanie Strony w tym zakresie uznać należy za bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania w tej części (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł.