III SAB/Wr 212/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2020 r. sprawy ze skargi V. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ( [...] ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...]r. V. M.(dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pobyt z obywatelem RP. Pismem z dnia [...] r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł ponaglenie na niezałatwienie wniosku w terminie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. [...]r. W dniu [...] r. cudzoziemiec złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., póz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), z uwagi na przewlekłość postępowania administracyjnego przejawiającą się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych dostępach czasu; - art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na niepoinformowanie strony o przyczynach zwłoki, brak wskazania nowego terminu i pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia. Wniósł o: 1) przeprowadzenie rozprawy; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji, 3) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania i stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na jego rzecz kwoty [...] zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że jego sprawa nie została załatwiona do dnia złożenia skargi. Organ nie powiadomił również o przyczynach zwłoki, terminie jej zakończenia oraz prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem skarżącego jego sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Z tych względów zgodnie z dyspozycją płynącą z art. 35 § 3 k.p.a., jej załatwienie powinno nastąpić w terminie miesiąca. Nie mniej biorąc pod uwagę, iż w jego toku organ występuje z zapytaniami do innych organów (Police, Straży Granicznej) należałoby przyjąć, iż termin 2 miesięcy jest terminem brzegowym. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a nadto pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Od momentu złożenia wniosku cudzoziemiec nie otrzymał jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do stanu faktycznego wyjaśnił, że w dniu [...]r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia [...]r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie objętej tymże wnioskiem. Kserokopia pisma dołączona została do wniosku z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu z obywatelem RP. Postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...] r. Wskazał, że ponaglenie z dnia [...] r. zostało przez pełnomocnika strony błędnie opisane jako dotyczące wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o czym świadczy podana data wniosku: [...] r. Podobnie, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje na wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednocześnie powołując się na datę złożenia wniosku: [...]r. Następnie Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Delegatury ABW we W. i Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...]r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień [...]r. Następnie, działając na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach pismem z dnia 19 lutego 2020 r. zwrócił się do komendanta Placówki Straży Granicznej w J. G. z prośbą o przeprowadzenie czynności mających na celu wnikliwe wyjaśnienie kwestii związanej z miejscem faktycznego zamieszkania cudzoziemca. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Na tempo procedowania spraw ma wpływ duża fluktuacja kadr i odpływ pracowników merytorycznych. Zapewnił, że w organizacji pracy urzędu wprowadzane są zmiany zmierzające do usprawnienia załatwiania składanych przez cudzoziemców wniosków. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wprawdzie czas załatwiania spraw jest dłuższy od przewidzianego w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika to jednak z opieszałości czy bezczynności pracowników organu ale jest wynikiem skomplikowanego ich charakteru i ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018r. poz. 2094) organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że stosowanie tego środka nie może być bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego należy korzystać wyjątkowo, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. W ocenie organu wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony łącznie ze skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, wpłynął do organu [...]r. Organ następnie przez ponad 11 miesięcy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, nie informując również strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazując nowego terminu jej załatwienia. Pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował dopiero dnia [...]r., kiedy to wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych służb o informacje. Następnie w dniu [...]r. organ przesłał ponaglenie strony z dnia [...]r., zgodnie z właściwością, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a więc z przekroczeniem terminu określonego w przepisie art. 37 § 4 k.p.a. Zauważyć także trzeba, że pismem z [...]r. organ zawiadomił skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył zresztą na dzień [...]r. Pouczył również stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Warto podkreślić, że nastąpiło to na skutek wniesionego ponaglenia oraz skargi do sądu. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wniosek cudzoziemca nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin), jak również, że przez ponad 11 miesięcy nie poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 36 k.p.a. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że były przez organ podejmowane jakiekolwiek inne działania, usprawiedliwione charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku, jak również wskazywały, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. W ocenie Sądu, fakt niepodejmowania przez organ żadnych czynności procesowych, zmierzających do załatwienia wniosku strony aż do czasu otrzymania ponaglenia, a później wniesienia skargi, nie znajduje uzasadnienia. Okoliczności sprawy wynikające z akt administracyjnych nie wskazują na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z dnia [...]r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców - obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania, bowiem organ w ogóle nie zareagował na jej wniosek, nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale przez 11 miesięcy nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu tj.: niepodejmowanie przez organ żadnych czynności w sprawie pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku w [...]r. a pismem organu z [...]r., oraz działanie dopiero na skutek interwencji pełnomocnika skarżącego, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) - o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącego, zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości - które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu i na które zwrócono uwagę w skardze. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ([...] zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota [...] zł jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.