III SAB/Wr 1893/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała, Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga dotyczy przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez P. V. (dalej: strona, skarżący) z dnia 21 kwietnia 2017 r. do Wojewody Opolskiego, a przekazanego do Wojewody Dolnośląskiego dnia 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niezałatwienie sprawy w terminie, rażące przekroczenie terminów, niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Strona wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy ma charakter rażący, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5.000 złotych, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, z uwagi to, że sprawa dotycząca skargi na przewlekłość została prawomocnie osądzona ewentualnie o oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu 17 stycznia 2018 r. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, określonym na dzień 31 marca 2018 r. Ponadto strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz poinformowana o możliwości otrzymania stempla w paszporcie. W tym samym dniu organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094) wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dnia 9 lipca 2020 r. skarżący złożył dokumenty. W dniu 9 lipca 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony skarżącej na bezczynność organu, które zostało pismem z 8 września 2020 r. przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1196/20 przez WSA we Wrocławiu został odrzucona z powodu niewyczerpania toku instancyjnego. W dniu 20 sierpnia 2020 r. strona został poinformowana o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, określonym na dzień 21 września 2020 r. oraz została ponownie wezwana do uzupełnienia akt prowadzonego postępowania o dokumenty niezbędne do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 15 stycznia 2021 r. W dniu 1 października 2020 r. strona złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, które zostało przekazane organowi nadrzędnemu dnia 25 listopada 2020 r. Dnia 2 listopada 2020 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 25 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, Jak stanowią z kolei przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie Sąd odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazuje, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przepis ten odnosi się do sytuacji procesowej zawisłości sprawy (lis pendens) oraz do powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Aby stwierdzić zaistnienie tych stanów sprawy należy ustalić czy zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy. W pierwszym przypadku chodzi o tego samego adresata praw i obowiązków w sprawie, w drugim zaś o identyczność praw i obowiązków oraz identyczność ich podstawy prawnej i faktycznej. Ustalenie, że w sprawie już wszczętej lub prawomocnie zakończonej mamy do czynienia z tym samym podmiotem praw i obowiązków oraz z identycznym przedmiotem sprawy co w nowo wywiedzionej sprawie powoduje niedopuszczalność prowadzenia tego nowego postępowania. Istotą tego uregulowania jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz. Nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest bowiem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość postępowania. Podkreślenia wymaga, że sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia skargi później wniesionej przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie (postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 1509/12). W analizowanym przypadku należy wskazać, że pomiędzy niniejszą sprawą zainicjowaną skargą z 2 listopada 2020 r., a sprawą ze skargi z 17 lipca 2020 r. wprawdzie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, jednak postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1196/20 (jeszcze przed wniesieniem kolejnej skargi) WSA we Wrocławiu odrzucił skargę, nie rozpatrując jej merytorycznie. Tym samym w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja powagi rzeczy osądzonej, która wyklucza ponowne wystąpienie z tożsamą skargą, co z kolei czyni skargę w rozpoznawanej sprawie dopuszczalną. Następnie wskazać należy, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, dostępny: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście bezczynności i przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, zaś ocena bezczynności zawarta jest w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1422/20. Samo pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego, który Wojewoda otrzymał 4 sierpnia 2017 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi 2 listopada 2020 r. organ nie zakończył postępowania, akta sprawy wskazują, że organ przez szereg miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Pierwsza czynność w sprawie miała miejsce dopiero w styczniu 2018 r., kiedy to organ wezwał o uzupełnienie braków wniosku, wystąpił do właściwych służb o informację o stronie i wyznaczył termin zakończenia postępowania na 31 marca 2018 r. Terminu tego organ nie dochował i do sierpnia 2020 r. pozostawał w bezczynności, kiedy to ponownie wezwał skarżącego do dostarczenia dokumentów. Po dwóch miesiącach od poprzedniej czynności organ zakończył postępowanie wydając decyzję. Z akt sprawy nie wynika, aby sprawa miała charakter skomplikowany. W ocenie Sądu brak podejmowania przez organ czynności nie ma żadnego uzasadnienia i organ dopuścił się bezczynności. Sąd wskazuje jednakże, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że nawet tak proste i oczywiste czynności nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad pięciu miesiącach od jego wpłynięcia, a następną czynność wykonuje po trzydziestu jeden miesiącach od poprzedniej. Powyższe wskazuje, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W związku z faktem, że organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie w tym zakresie zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, bowiem kwotę taką przyznał w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1422/20 (pkt IV wyroku). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.