III SAB/Wr 1883/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 13 grudnia 2018 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek z dnia 11 grudnia 2018 r. D. Z. o (ur. 7 września 2011 r.), reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 11 września 2019 r. wnioskodawca stawił się osobiście w organie celem złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 17 maja 2019 r. wpłynął wniosek strony o udzielenie informacji o statusie sprawy, ponieważ strona nie otrzymała do tej pory żadnej informacji o terminie załatwienia wniosku. W dniu 29 maja 2020 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wskazała, że nie otrzymała stempla w paszporcie. W dniu 8 czerwca 2020 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 8 września 2020 r. (termin rozpatrzenia sprawy jest też uzależniony od sprawy przedstawiciela ustawowego) oraz wezwał do dostarczenia w terminie 14 dni: aktu urodzenia małoletniego wraz z poświadczonym przez tłumacza przysięgłego tłumaczeniem (oryginał do wglądu), dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania, udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu (oryginał do wglądu), dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego (oryginał do wglądu), jak również poinformował o możliwości uzyskania stempla w paszporcie. W dniu 10 czerwca 2020 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 25 czerwca 2020 r. strona nadesłała dokumenty po wezwaniu organu. W dniu 9 lipca 2020 r. ponownie organ wezwał do dostarczenia w terminie 14 dni: aktu urodzenia małoletniego (nadesłana kserokopia aktu urodzenia została uwierzytelniona przez tłumacza przysięgłego), dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania (dostarczono jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię umowy najmu), udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu (dostarczono jedynie nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów)), dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego (dostarczono jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię dokumentu). W dniu 28 lipca 2020 r. strona nadesłała dokumenty po ponownym wezwaniu organu. W dniu 17 sierpnia 2020 r. wpłynęło do organu postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lipca 2020 r. uznające ponaglenie za uzasadnione i wyznaczające termin rozpatrzenia wniosku do dnia 27 listopada 2020 r. (nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa). W dniu 12 listopada 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, - orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przedstawił wniosek kompletny, w którym nie stwierdzono żadnych braków formalnych. W skardze wskazano, że przedłużające się postępowanie powoduje "znaczne trudności w kwestii wykonywania pracy oraz brak możliwości swobodnego wyjazdu. Strona narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym i brak możliwości swobodnego wyjazdu z kraju z gwarancją możliwości powrotu. Rodzina małoletniego nie może swobodnie podróżować po terytorium Unii Europejskiej, a także odwiedzić bliskich. Rodzina małoletniego nie może zawrzeć z bankiem umowy pożyczki na zakup mieszkania. Niezwykle poważną niedogodnością dla całej rodziny jest także utrata możliwości uzyskania świadczenia wychowawczego 500 plus na dwójkę małoletnich dzieci. Brak aktualnych dokumentów potwierdzających legalny pobyt w Polsce rodziny małoletniego odebrał możliwość pobierania tego świadczenia. Rodzina została także pozbawiona możliwości uzyskania świadczenia 300 plus, tj. świadczenia na dobry start. Powoduje to, że niektóre z potrzeb małoletniego nie mogą być spełnione na takim poziomie, jak przy pomocy tych świadczeń. Rodzina małoletniego pozostaje pod wpływem dużego stresu oraz obaw o swoją przyszłość, co ma wywiera na nią negatywny wpływ. W dniu 19 listopada 2020 r. organ wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 19 lutego 2021 r. (termin rozpatrzenia sprawy jest uzależniony od spraw opiekunów prawnych małoletniego). W odpowiedzi na skargę z dnia 30 listopada 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując że żądana przez skarżącego suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia przewlekłości nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (do 23 maja 2020 r.) W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał po upływie blisko1,5 roku od wpływu wniosku. Czynnością tą było wezwanie skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów. Po uzupełnieniu przez stronę wymaganych dokumentów w dniu 28 lipca 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności, oprócz zawiadomienia strony o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Również w sprawie opiekuna prawnego małoletniego O. Z. organ nie podjął żadnej czynności do 19 listopada 2020 r., pomimo że w wezwaniu z dnia 8 czerwca 2020 r. uzależnił termin załatwienia wniosku małoletniego od terminu załatwienia sprawy opiekuna prawnego. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wystawia wezwanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po blisko 1,5 roku od wpłynięcia wniosku oraz uzależnia termin zakończenia postępowania od terminu załatwienia sprawy, w której nie podejmuje żadnych czynności. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko 1,5 roku i dopiero po takim terminie występuje z wezwaniem do skarżącego. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego wniosek nie został złożony wraz z kompletem dokumentów, o czym świadczy wezwanie organu z dnia 8 czerwca 2020 r. Wskutek niewłaściwego uzupełnienia wymaganych dokumentów, organ zobowiązany był do ponownego wezwania strony do dostarczenia tych dokumentów. Wezwanie zostało prawidłowo wypełnione przez stronę w dniu 28 lipca 2020 r. Stosownie więc do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresu uzupełniania przez stronę dokumentacji jako opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, który wpłynął w dniu 13 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, dotyczące sytuacji małoletniego i jego rodziny, ogólnie wskazując na konieczność zadośćuczynienia za przewlekłość organu z uwagi na negatywne przeżycia związane z brakiem informacji co do legalności pobytu i brak możliwości korzystania w Polsce ze świadczeń wspierających rodzinę. Należy jednak zauważyć, że małoletni w momencie złożenia wniosku miał 7 lat (ur. 7 września 2011 r.) i ubiegał się o zezwolenie na pobyt czasowy z uwagi na pobyt rodziców na terenie RP. Po złożeniu wniosku pobyt małoletniego na terytorium RP jest legalny, a za komfort psychiczny 7-latka odpowiedzialni są przede wszystkim jego rodzice. Należy bowiem zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne przyznanie małoletniemu sumy pieniężnej w wysokości 700 zł (pkt III sentencji wyroku). Dalej idąca skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.