III SAB/Wr 1852/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2019 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I, miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2019 r.; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący A. V. obywatel U., w piśmie z dnia 19 października 2020 r. (wpływ do organu: 23 października 2020 r.) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 listopada 2019 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Mimo złożenia wymaganych dokumentów w maju 2020 r. oraz ponaglenia, pierwszą i jedyną czynnością organu było powiadomienie w dniu 13 lipca 2020 r. kiedy to organ m.in. powiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na 13 października 2020 r., którego to organ nie dotrzymał. W rezultacie strona wystąpiła z kolejnym ponagleniem, wskazując na dalsze uchybienia i bierność organu. Z powodu przewlekłości organu skarżący, jak podał, ma ograniczone prawa i swobody oraz znajduje się w niepewności co do swej sytuacji prawnej, zatrudnienia, poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Jest niewiarygodny dla instytucji kredytowych, pozbawiony możliwości planowania swego życia rodzinnego, osobistego i zawodowego na terytorium RP. W ocenie strony skarżącej zaniechania organu stanowią rażące naruszenie prawa i nie dadzą się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Mając zaś na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 21 listopada 2019 r.; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi; 3. przyznanie dla skarżącego od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Organowi nie można przypisać przejawów złej woli, gdyż opieszałość uwarunkowana jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2018 r. – 18324, w trzech kwartałach 2019 r. – 23.888). Podał, że w dniu 16 listopada 2020 r. wydał decyzję zezwalającą skarżącemu na pobyt oraz pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, od chwili otrzymania wniosku organ nie podejmował skoncentrowanych czynności mających na celu rozpoznanie wniosku od daty jego wpływu w dniu 21 listopada 2019 r., poza wyznaczeniem tego samego dnia terminu przewidywanego zakończenia postępowania w sprawie, który określono na dzień 21 września 2019 r., terminu tego wszakże nie dotrzymano i nie podejmowano żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania aż dopiero w dniu 13 lipca 2020 r., kiedy to organ wystąpił do właściwych organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej ze stosownymi zapytaniami oraz sformułował pismo w tej dacie do pełnomocnika strony z dodatkowymi informacjami, w tym o kolejnym przedłużeniu postępowania w sprawie do 13 października 2020 r. Postępowanie zakończył w dniu 16 listopada 2020 r., po wpływie skargi do organu na przewlekłość postępowania, podejmując decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę. Organ zatem procedował przewlekle - przez rok, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych, uwzględniając również ustawowe zawieszenie biegu tego terminu (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Tym samym należało stwierdzić w pkt I sentencji, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku. Stwierdzenie takie z kolei implikuje konieczność rozważenia, czy omawiany przypadek może być uznany jako rażąco naruszający prawo. W tej materii trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do takiej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji. Wobec zaś wydania decyzji kończącej postępowanie po dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł było żądaniem niezasadnym, przede wszystkim z tego powodu, że w odrębnej sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność organu w tym samym postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku z 21 listopada 2020 r. jak w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym już wyrokiem z dnia 6 listopada 202 r., sygn. akt III SAB/Wr 883/20, przyznał skarżącemu kwotę 1000 złotych tytułem sumy pieniężnej od organu. Brak jest racjonalnych przesłanek by z racji zaskarżenia bezczynności jak i przewlekłości przyznawać stronie każdorazowo z osobna sumy pieniężne skoro skargi dotyczą jednego, tego samego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.