III SAB/Wr 1828/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2020 r., w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 9 października 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 26 października 2020 r.) skarżący K. P. wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego przy rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 stycznia 2020 r. skarżący złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Od dnia złożenia wniosku, tj. przez 10 miesięcy organ nie wydał decyzji w sprawie, pomimo przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, na dużą ilość wniosków o legalizację pobytu, jakie cudzoziemcy złożyli do Wojewody Dolnośląskiego na przestrzeni lat 2017-2019 r., a także w pierwszej połowie 2020 r. Podkreślił, że przy takiej ilości postępowań oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju, a także, okolicznością zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. (włącznie) z powodu epidemii Covid-19. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej przez stronę. Wniosek strony skarżącej wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 27 stycznia 2020 r. W terminie dwumiesięcznym wynikającym z normy z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie tylko nie zakończył postępowania administracyjnego w sprawie, ale i w tym czasie nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero 6 listopada 2020 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi do tut. Sądu na przewlekłość prowadzonego postępowania. Czynnością tą było wezwanie strony (pismem z dnia 6 listopada 2020 r.) do osobistego stawiennictwa, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) w siedzibie urzędu w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, oraz wezwanie strony, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku, w terminie 30 dni, poprzez dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (oryginał ważnego dokumentu podróży do wglądu). Przedstawiona (na dzień wniesienia skargi ) charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie, niewątpliwie uzasadnia zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ przez blisko 8 miesięcy (po odliczeniu czasowego wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych) nie podejmuje żadnej (podkreślenie Sądu) czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku, zaś aktywność procesową ujawnia dopiero na skutek ponaglenia strony i skargi do sądu administracyjnego. Takie postępowanie nie tylko narusza wynikające z k.p.a. ustawowe terminy na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym, ale i stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Konsekwencją stwierdzonej przewlekłości postępowania jest uznanie, ze organ naruszył zasady i terminy określone w art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Należy dodać, że w sprawie Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19), w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) zmieniającej tę ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Niezależnie jednak od konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który obowiązywał od 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r, poz. 568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan przewlekłości w sprawie niewątpliwie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15zzs wspomnianej ustawy. Jak już bowiem wspomniano, wniosek strony wpłynął w dniu 27 stycznia 2020 r. Przez dwa miesiące (których upływ przypadał na koniec marca 2020 r.) organ nie przedsięwziął natomiast jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Pierwsze czynności procesowe w sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął bowiem dopiero 6 listopada 2020 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 15zzs powołanej ustawy został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził (punkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja, związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej kwestia ta – wobec opisanych okoliczności – nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony, który wpłynął do organu w dniu 27 stycznia 2020 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał natomiast skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość tej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Trzeba też wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA), co oznacza, że Sąd może taką sumę przyznać niezależnie od wniosku strony. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną w wyroku, w punkcie IV sentencji tegoż wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).