III SAB/Wr 1820/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla V. V. I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 listopada 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W skardze z dnia 14 października 2020 r. S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku spółki o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP dla cudzoziemca - V. V. Na uzasadnienie skargi strona skarżąca podała, że w dniu 19 listopada 2019 r. wniosła do Wojewody Dolnośląskiego wspomniany wniosek. Podkreśliła, że od jego złożenia minęło prawie dziewięć miesięcy. W tym czasie, organ nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku, czy do złożenia dodatkowych dokumentów. Wniesiony przez stronę wniosek o przyspieszenie postępowania w sprawie oraz ponaglenie nie przyniosły żadnych rezultatów. Wszystkie te okoliczności uzasadniają zdaniem strony twierdzenie, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku; 2) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 21.473,5 zł, tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS. 3) o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wystąpił o jej oddalenie w całości. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Wskazał na ilość wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt na terenie RP, jakie zostały złożone przez cudzoziemców do Wojewody Dolnośląskiego na przestrzeni lat 2018-2019 podkreślając, że przy takiej ilości postępowań oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19), w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą również przesłanki do przyznania stronie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie warto nadmienić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia (7 i 21 września 2020 r.) i skargi do sądu administracyjnego (przekazanej organowi przez Sąd w dniu 16 października 2019 r. i otrzymanej przez organ w dniu 19 października 2020 r.). Jak należy sądzić, dopiero procesowa interwencja strony zmobilizowała Wojewodę Dolnośląskiego do podjęcia czynności procesowych w sprawie, który jak dotąd polegały na wezwaniu strony pismem z dnia 20 października 2020 r. do przedłożenia – w terminie 30 dni – zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS, a w przypadku zalegania w opłacaniu składek – zaświadczenia o rozłożeniu zadłużenia na raty, przy czym, jak już zwrócono uwagę, aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Należy dodać, że bez zasadniczego wpływu na ocenę stanu bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19), w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej tę ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433), obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i konsekwencji wynikłych z przepisu art. 15zzs ust. 11, który obowiązywał od 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r, poz. 568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – stan bezczynności w sprawie niewątpliwie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15zzs wspomnianej ustawy. Jak już bowiem wspomniano, wniosek strony wpłynął 19 listopada 2019 r. Do dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego (a więc przez blisko cztery miesiące) organ nie przedsięwziął natomiast jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda Dolnośląski podjął w sprawie dopiero w dniu 20 października 2020 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 15zzs powołanej ustawy został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Końcowo godzi się wskazać, że w sprawie organ w sposób oczywisty naruszył także ustawowy termin przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W sprawie, ponaglenie strony wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 21 września 2020 r. Organ przekazał natomiast ponaglenie dopiero pismem z dnia 20 października 2020 r. Przedstawiona charakterystyka postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzucaną przez stronę bezczynność organu w sprawie. W świetle zaistniałych okoliczności, wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). W punkcie II sentencji wyroku, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, natomiast biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd w tym samym punkcie wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które nie mogą być akceptowanie w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak, nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed końcem marca 2020 r. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w punkcie III wyroku, przyznał stronie sumę pieniężną w wysokości 700 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wartość przyznanej sumy wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).