III SAB/Wr 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy dla żony I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze wniesionej w niniejszej sprawie W. K. (dalej: skarżący, strona) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy jego żony w Polsce. Wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie na rzecz skarżącego maksymalnej kwoty na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w okolicznościach sprawy jego żądanie jest w pełni uzasadnione, co szeroko uzasadnił. Z akt sprawy wynika, że strona wniosek o wydanie ww. zezwolenia złożyła [...] września stycznia 2017 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim. Pismem z [...] grudnia 2017 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a pismami z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych organów o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt żony skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustanowiony w sprawie przez skarżącego pełnomocnik [...] stycznia i [...] lutego 2018 r. uzupełnił żądane braki wniosku. W dniu [...] stycznia 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji udzieliła żądanych informacji. Pismem z [...] marca 2018 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji, wskazując, że on sam ma zezwolenie na pobyt stały, zaś jego małoletni syn na pobyt czasowy. Podkreślił, że od końca stycznia 2018 r. organ nie podjął żadnych czynności oraz że w razie braku rozstrzygnięcia do [...] marca 2018 r. pismo to należy uznać za ponaglenie. W dniu [...] maja 2018 r. Zastępca Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zwrócił się do Wojewody o przesłanie wniesionego ponaglenia. Żądane pismo zostało przekazane organowi odwoławczemu [...] maja 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. organ wezwał skarżącego o przedstawienie dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny, wskazując, że z przedłożonego do akt zaświadczenia o zarobkach wynika, iż miesięczne dochody na członka rodziny skarżącego nie spełniają kryterium określonego w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skarżący dwukrotnie składał oświadczenia o zarobkach, które organ uznawał za niewystarczające i dopiero [...] sierpnia 2018 r. złożył do akt szczegółowe zaświadczenie pracodawcy o zarobkach. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. udzielono żonie skarżącego zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionował, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy we wrześniu 2017 r. Podkreślił, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa, bowiem dla takiego orzeczenia konieczne jest nie tylko znaczne przekroczenie terminu, ale również przekroczenie nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwiając powstałe opóźnienie w załatwieniu wniosku organ wskazał, że w znacznej części przyczynił się do tego sam skarżący nie przedstawiając właściwego zaświadczenia o zarobkach. Wskazał także, że decyzja w sprawie została wydana przed wniesieniem skargi, podkreślił, że wszczął działania celem szybszego rozpatrywania spraw, ale wpływ na to ma duża fluktuacja kard oraz ilość wpływających wniosków. Podniósł również, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest w znacznej części zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że pierwszą czynność organ podjął po ponad trzech miesiącach od wpływu wniosku. Po uzupełnieniu przez skarżącego braków wniosku przez kolejne prawie pięć miesięcy organ nie podjął żadnych czynności, a więc przez okres znacznie przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Należy podkreślić, że dopiero [...] maja 2018r., a więc po ośmiu miesiącach od złożenia wniosku organ zauważył, że załączona do akt – na skutek wezwania do usunięcia braków - umowa o pracę jest niewystarczająco precyzyjna, aby ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego zarobków. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji najpierw przez trzy miesiące nie podejmuje żadnych czynności, a następnie (po wezwaniu do usunięcia braków) przez prawie pięć miesięcy nic nie robi, chociaż ma zebrany materiał. Świadczy to dobitnie o całkowitej nieznajomości akt przez organ, a także o pozorności podejmowanych czynności, skoro nie zmierzają one do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość nie wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w pewien sposób przyczynił się skarżący (strona postępowania), poprzez przedstawienie nieprecyzyjnej umowy o pracę w zakresie wynagrodzenia, a następnie składanie własnych oświadczeń zamiast zaświadczeń pracodawcy. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), z przyczyn podanych wyżej Sąd oddalił dalej idącą skargę, obejmującą wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.