III SAB/Wr 1714/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. V. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 31 października 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 7 października 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 12 października 2020 r.) małoletnia K. V. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 31 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Na podstawie tych zarzutów strona wystąpiła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 6) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 7) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zostało zainicjowane 31 października 2019 r. Skarżąca przedstawiła wniosek kompletny, niedotknięty brakami formalnymi. Mimo to do chwili złożenia skargi organ nie wydał w sprawie decyzji. Wielokrotne wystąpienia o przyspieszenie rozpoznania sprawy nie przyniosły rezultatu. Brak rozstrzygnięcia powoduje natomiast istotne trudności dla funkcjonowania małoletniej strony i jej rodziny. W dniu 15 września 2020 r. skarżąca skierowała ponaglenie do organu nadrzędnego, który również nie zareagował na tę czynność procesową. Na dzień złożenia skargi minęło ponad jedenaście miesięcy od zainicjowania postępowania i mimo to skarżąca nie otrzymała jakiegokolwiek pisma w sprawie, nie podjęto próby kontaktu ze stroną, nie wyznaczono aktualnego terminu załatwienia sprawy, nie poinformowano o przyczynach tak znacznego opóźnienia i nie złożono odpowiedzi na ponaglenie. Postępowanie trwa zatem niewątpliwie dłużej niż jest to potrzebne dla załatwienia sprawy, której charakter nie jest skomplikowany. Uzasadniając żądanie nałożenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że opisana opieszałość organu skutkowała dla strony znaczącymi utrudnieniami przy prowadzeniu codziennych spraw i przy załatwianiu formalności urzędowych. Brak karty pobytu uniemożliwia skarżącej opuszczenie terytorium RP i wyklucza swobodne podróżowanie po krajach Unii Europejskiej. Ponadto małoletnia nie może odwiedzić babci w rodzinnej S., tymczasem babcia skarżącej cierpi na złośliwy nowotwór. Wskazana w skardze suma pieniężna stanowić ma zatem rekompensatę za naruszenie praw strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 18.324 wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, do końca października 2019 r. takich wniosków odnotowano 23.888. Przy takiej ilości postępowań oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju, koniecznością starannej analizy każdej ze spraw, zasadą rozpoznawania sprawy według kolejności jej wpływu, a nadto koniecznością równoczesnego procedowania w wielu innych sprawach. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazano wreszcie, że wybór środka (grzywna wymierzana organowi lub suma a pieniężna przyznawana stronie) należy do sądu, przy czym środki te występują w względem siebie ramach alternatywy zwykłej. Wybór powinien zatem być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, która ma zapobiegać przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego i służyć zdyscyplinowaniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej przez stronę. Wniosek skarżącej wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 31 października 2019 r. Wprawdzie pierwszą czynność procesową Wojewoda Dolnośląski podjął jeszcze tego samego dnia, jednak działanie to nie może być uznane za aktywność organu mającą na celu rozstrzygnięcie żądania i zmierzającą do zakończenia postępowania. W piśmie z 31 października 2019 r. Wojewoda zawiadomił bowiem przedstawiciela ustawowego strony o wszczęciu postępowania w sprawie, wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2020 r. Należy natomiast zauważyć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte już na skutek złożonego przez stronę wniosku, a zatem sama informacja pochodząca od organu, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte nie może być postrzegana jako czynność procesowa nakierowana na załatwienie sprawy. Warto w tym miejscu również zwrócić uwagę, że wskazana w tym samym piśmie przewidywana data zakończenia postępowania w sprawie została wyznaczona na dzień 31 sierpnia 2020 r., tj. na blisko 10 miesięcy od dnia wpływu wniosku, co stoi w zasadniczej sprzeczności z przytoczonymi terminami ustawowymi przewidzianymi dla załatwienia sprawy administracyjnej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Trzeba też dostrzec, czego dowodzą akta sprawy, że wniosek małoletniej strony skarżącej nie był dotknięty jakimikolwiek brakami (organ na żadnym etapie sprawy nie występował o uzupełnienie dokumentacji). Z uwagi zaś na wiek skarżącej (3 miesiące w chwili zainicjowania postępowania) w sprawie wyłączona była konieczność czynienia ustaleń obejmujących wpływ pobytu cudzoziemca na kwestie bezpieczeństwa kraju, co w wypadku osób dorosłych stanowi element standardowej procedury w podobnych sprawach. Można również dodać, że decyzjami z 30 stycznia 2019 r. i 12 października 2018 r. pozytywnie załatwiono podobne wnioski złożone przez rodziców małoletniej. Tym samym jasnym jest – w ocenie Sądu – że pismo organu z 31 października 2019 r., dotyczące przedłużenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2020 r. nie znajdowało faktycznego uzasadnienia w świetle okoliczności sprawy. Należy doda, że poza wspomnianym pismem, do dnia otrzymania skargi (14 października 2020 r.) Wojewoda Dolnośląski nie podjął w sprawie jakichkolwiek merytorycznych działań. Decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy wydano w dniu 22 października 2020 r., a zatem niewątpliwie na skutek złożonej przez stronę skargi na przewlekłość postępowania. Przedstawione okoliczności świadczą – zdaniem Sądu – jednoznacznie o przewlekłym prowadzeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie, czego konsekwencją jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie Sąd uwzględnił konsekwencje wynikłe z wprowadzenia art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodanego przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2020.568), niemniej jednak, w sprawie stan przewlekłości wystąpił jeszcze przed dniem 31 marca 2020 r. Jakkolwiek zatem w sprawie należało wziąć oczywiście pod uwagę także i przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, to jednak na tle całokształtu omówionych okoliczności czasowe wstrzymanie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie mogło stanowić skutecznego argumentu przeciwko zasadności złożonej przez stronę skargi na przewlekłość. Należy również dodać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. (art. 76). Tymczasem, decyzję o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy organ wydał w dniu 22 października 2020 r. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, w punkt II sentencji wyroku, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja, związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej kwestia ta – wobec opisanych okoliczności – nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze, że ostatecznie organ rozpoznał wniosek strony i wydał w dniu 22 października 2020 r. decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organ do rozpoznania tegoż wniosku. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w punkcie III wyroku, przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Należy podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA), co oznacza, że może nastąpić także z urzędu, bez wniosku stronu (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 134/20). Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do żądania sumy pieniężnej przenoszącego wysokość sumy przyznanej przez Sąd w punkcie III, a także, do żądania skargi dotyczącego wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, w stanie sprawy brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny mając na uwadze, że ostatecznie, organ rozpoznał wniosek strony. Należy wskazać, że decyzja sądu co do wymierzenia grzywny powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 12/21). W ocenie Sądu, prewencyjne funkcje grzywny w stanie sprawy dostatecznie spełni przyznana stronie od organu suma pieniężna. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).