III SAB/Wr 1712/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi O.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 (tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. O. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł pismem z 21 września 2020 r. (data wpływu: 1 października 2020 r.) skargę na bezczynność Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 20 sierpnia 2018 r. (data wpływu: 22 sierpnia 2018 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 36 § 1 w zw. z art. 9, art. 37 § 4 w zw. z art. 9, art. 6 w zw. z art. 8, art. 61 § 4 w zw. z art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, niepoinformowanie strony o przyczynach zwłoki, niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia, niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. i lekceważące podejście do strony, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi orzeczenia, 2. stwierdzenie bezczynności organu oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (określonej na 6 500zł, 3 000 zł, 3 500 zł), 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca skierowała do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 20 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu: 22 sierpnia 2018 r.). W dniu 2 kwietnia 2019 r. organ otrzymał informację od P. Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 27 marca 2019 r. odnośnie wykonywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności wraz z pismem z Zakładu Karnego w P. (wskazującego sygnaturę wyroku karnego wydanego przez Sąd Rejonowy w P.) z dnia 19 marca 2019 r. Pierwszą czynność, tj. wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia dokumentów organ podjął dopiero w dniu 20 stycznia 2020 r., a więc po upływie siedemnastu miesięcy od złożenia wniosku. Strona w dniu 29 stycznia 2020 r. złożyła dokumenty tytułem uzupełnienia braków. W dniu 30 stycznia 2020 r. strona stawiła się osobiście w delegaturze organu w L. i złożyła odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. dokumenty dotyczące powyższej czynności zostały przesłane do organu. W dniu 28 stycznia 2020 r. strona wniosła o umożliwienie wglądu w akta sprawy, z której to możliwości strona następnie skorzystała (po uzyskaniu informacji od organu) w dniu 25 lutego 2020 r. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym. W tym samym dniu organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na dzień 15 maja 2020 r. oraz wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 3 kwietnia 2020 r. strona skarżąca złożyła dokumenty tytułem realizacji wezwania organu. W dniu 10 kwietnia 2020 r. strona złożyła wniosek dowodowy, załączając dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu odpowiedziała na zapytanie organu z dnia 12 marca 2020 r., wskazując na fakt wydania wobec skarżącego dwóch wyroków karnych (i podając ich sygnatury). Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie, pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie. Zostało ono przekazane według właściwości Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 11 września 2020 r., a więc z przekroczeniem przez organ terminu określonego w przepisie art. 37 § 4 k.p.a. W dniu 16 października 2020 r. organ wystosował pismo do Sądu Rejonowego w P. z prośbą o przekazanie odpisów wymienionych w piśmie wyroków karnych oraz informacji, czy skarżący wiedział, że w stosunku do niego toczyły się postępowania karne i że wydane zostały w nich wskazane tam wyroki karne. W tym samym dniu, tj. 16 października 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz wezwał stronę do złożenia dodatkowych dokumentów. Czynności te miały jednak miejsce już po złożeniu przez stronę skargi w dniu 1 października 2020 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po siedemnastu miesiącach od jego wpływu. Nie sposób również zaakceptować faktu zwrócenia się przez organ do odpowiednich służb po upływie kolejnych dwóch miesięcy, tj. dopiero w dniu 12 marca 2020 r. (która to czynność tak naprawdę powinna być przez organ zrealizowana niezwłocznie po wpłynięciu wniosku). Kolejne czynności miały miejsce dopiero po złożeniu ponaglenia, a następnie skargi. Należy przy tym dostrzec, że organ dysponował informacją o wydaniu wobec skarżącego wyroku karnego w jednej ze spraw już w dniu 2 kwietnia 2019 r., zaś odnośnie wydania drugiego wyroku karnego informację tę uzyskał w dniu 4 maja 2020 r. (pismo KW Policji we W. z dnia 23 kwietnia 2020 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie organu). Natomiast czynności w zakresie uzyskania odpisu powyższych wyroków oraz dalszych informacji podjął dopiero w dniu 16 października 2020 r. Trudno przyjąć tłumaczenie organu, że niewydanie decyzji spowodowane jest aktualnie koniecznością zweryfikowania wydanych wobec skarżącego wyroków karnych, skoro pierwszą informacją w tym zakresie organ dysponował już w kwietniu 2019 r. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybiał obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostaje w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w określonym terminie, a to wobec faktu wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tym samym stanie faktycznym, tj. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1713/20 (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota 1 200 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.