III SAB/Wr 169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2020 r. sprawy ze skargi O. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. O. V. (dalej: strona skarżąca, skarżący) - 14 stycznia 2020 r. - wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 25 października 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.). Wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; 3. (na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a.) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany po wniesieniu skargi do Sądu; 4. przyznanie od organu na jego rzecz maksymalnej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. dopuszczenie dowodów; 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył, określony w art. 35 k.p.a., termin rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego potwierdza, że: strona skarżąca złożyła wniosek 25 października 2018 r. (data wpływu do organu); w tym samym dniu strona skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 25 kwietnia 2019 r.; 28 lutego 2019 r. organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji o stronie skarżącej; w tym samym dniu organ zwrócił się również do Komendanta Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności mających na celu wnikliwe wyjaśnienie kwestii związanej z zawarciem przez stronę skarżącą związku małżeńskiego z obywatelem RP; 28 lutego 2019 r. organ ponownie poinformował stronę skarżącą o wyznaczonym terminie zakończenia postępowania (25 kwietnia 2019 r.); 10 czerwca 2019 r. strona skarżąca wniosła o wydanie karty pobytu na maksymalny możliwy okres i uzupełniła materiał dowodowy; 8 marca i 3 lipca 2019 r. organ uzyskał w/w informacje o stronie skarżącej; 5 lipca 2019 r. strona skarżąca poinformowała o zmianie adresu zamieszkania; 27 listopada 2019 r. strona skarżąca wniosła o wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy; 6 grudnia 2019 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy zgodnie z właściwością pismem z 14 grudnia 2019 r.; 3 stycznia 2020 r. organ wydał decyzję zezwalającą stronie skarżącej na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji w dniu złożenia wniosku informuje stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznacza na dzień 25 kwietnia 2019 r., tj. za sześć miesięcy. Należy zaakcentować, że wskazany termin znacznie przekracza terminy przewidziane do załatwienia sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. Tym bardziej, że przez cztery miesiące organ pozostawał w całkowitej bezczynności, gdyż następne czynności w sprawie zrealizował dopiero 28 lutego 2019 r., kiedy to zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej i ponownie wskazał przewidywany (ten sam i - zdaniem Sądu - nierealny do zachowania, z uwagi na podjęcie pierwszych czynności w sprawie 28 lutego) termin zakończenia postępowania. Przy czym, trzeba podkreślić, że dokonane przez organ czynności są powtarzalne, nie wymagają wielkiego nakładu pracy i mogły zostać podjęte niezwłocznie po złożeniu wniosku. Następnie organ przez jedenaście miesięcy pozostawał bezczynności - aż do 14 grudnia 2019 r., kiedy to przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością. Sąd zauważył, że w prowadzonym postępowaniu organ nie załatwił sprawy we wskazanym terminie. Ponadto (na dzień wniesienia skargi) - oprócz pisma z 25 października 2018 r. i 28 lutego 2019 r. - uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał prawidłowo (terminowo) strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd stwierdził, co trzeba podkreślić, że bezczynność ta wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na wydane 3 stycznia 2020 r. zezwolenie na pobyt czasowy (decyzja doręczona stronie skarżącej już po wniesieniu skargi na bezczynność), Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia (na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.) przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W opinii Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie - w ocenie Sądu - kwota, której domagała się strona skarżąca, jest w okolicznościach sprawy zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt. I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.