III SAB/Wr 1665/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. i A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. z wniosku skarżących z dnia 1 lipca 2020 r., II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. z wniosku skarżących, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżących, IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] do Wojewody D. wpłynął wniosek S. S. i A. P., P. T. C. s. c., o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla P. P. Następnie pismem z dnia 15 września 2020 r. strona złożyła do organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynność organu (wpływ do organu w dniu 17 września 2020 r.). W dniu 18 września 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typ A. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania i orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona wyjaśniła, że brak zezwolenia znacząco utrudnia stronie, a wręcz uniemożliwia, prawidłowe prowadzenie działalności, a co za tym idzie może doprowadzić do pogorszenia pozycji strony na rynku, co jest karygodnym działaniem organu na szkodę przedsiębiorców i ich pracowników. Pismem z dnia 25 września 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni i dołączenia aktualnego orzeczenia psychologicznego oraz aktualnego orzeczenia lekarskiego, oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy dotyczącego okoliczności z art. 88j ust. 1 pkt 3 – 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z odznaczonymi wszystkimi polami i czytelnie podpisanego wyłącznie przez pracodawcę, ksero ważnego dowodu osobistego pracodawcy, umowy spółki, dowodu dokonania opłaty administracyjnej za złożenie wniosku w wysokości 100 zł, uzupełnienie liczby osób wykonujących pracę na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W dniu 25 września 2020 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia i poinformował o przekazaniu ponaglenia stronę. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczył organowi termin 60 dni od daty otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy, stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Przy piśmie z dnia 26 października 2020 r. (wpływ do organu 28 października 2020 r.) strona w uzupełnieniu wniosku przesłała umowę spółki wraz z aneksem, kopie dowodów osobistych wspólników, potwierdzenie uiszczenia opłaty, korektę wniosku. Natomiast przy piśmie z dnia 27 października 2020 r. (wpływ do organu 29 października 2020 r.) strona w uzupełnieniu wniosku przesłała świadectwo kwalifikacji zawodowej, orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne, prawo jazdy i kopię paszportu kierowcy. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 października 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. organ poinformował, że w dniu 19 listopada 2020 r. wydał zezwolenie typ [...]na pracę cudzoziemca na terytorium RP dla P. P. (doręczone stronie w dniu 24 listopada 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA, po upływie 2 miesięcy i 25 dni od wpływu wniosku, tj. w dniu 25 września 2020 r. (wezwanie do uzupełnienia wniosku i dostarczenia dokumentów). Po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy w dniach 28 i 29 października 2020 r., ostatecznie decyzja udzielająca zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP została wydana w dniu 19 listopada 2020 r. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej nie zasługuje na akceptację. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres blisko 3 miesięcy i dopiero po tym terminie wzywa stronę o uzupełnienie dokumentów. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i stosunek organu do strony, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że strona skarżąca nie złożyła do organu wraz z wnioskiem w dniu 1 lipca 2020 r. kompletnych dokumentów w sprawie. Z uwagi na braki złożonego wniosku, organ pismem z dnia 25 września 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, tj. przedłożenia brakujących dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie organu, pełnomocnik strony przy pismach z dnia 26 i 27 października 2020 r. (wpływ do organu 28 i 29 października 2020 r.) przesłał brakujące dokumenty. W dniu 19 listopada 2020 r. po otrzymaniu uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie, organ wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie wyłączeniu podlega zatem okres od 25 września 2020 r. do 29 października 2020 r. Należy też zaznaczyć, że w postanowieniu z dnia[...] . organ wyższego stopnia wyznaczył organowi termin 60 dni od daty otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy. Organ otrzymał postanowienie w dniu 16 października 2020 r., a więc wyznaczony termin upływał w dniu 15 grudnia 2020 r. Natomiast organ wydał decyzję niezwłocznie po otrzymaniu brakujących dokumentów w dniu 19 listopada 2020 r. Przewlekłość w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie nosi więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd oddalił skargę strony w zakresie przyznania skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł (pkt IV wyroku). W dniu orzekania przez Sąd, sprawa była już zakończona przez wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących (pkt III wniosku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżących solidarnie, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.