III SAB/Wr 157/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

R. K. (dalej zwany skarżącym lub cudzoziemcem) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy:[...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł, przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu [...] października 2017 r. złożył do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował, że przewidywany termin ukończenia postepowania to dzień [...] lutego 2018 r. i wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce oraz umowy zawartej pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy a wskazanym w treści załącznika nr 1 pracodawcą użytkownikiem. Jednocześnie w tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Policja w dniu [...] grudnia 2017 r.). Skarżący uzupełnił wniosek w żądanym zakresie w dniu [...] listopada 2017 r. wskazując nowego pracodawcę. W dniu [...] lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo byłego pracodawcy strony informujące o wypowiedzeniu umowy o prace z dniem [...] czerwca 2018 r. Dokonane przez stronę uzupełnienia i aktualizacje wniosku wpłynęły do organu odpowiednio w dniu [...] lipca 2018 r. i w dniu [...] października 2018 r. W dniu [...] października 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia [...] października 2019 r. Organ pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień [...] listopada 2019 r., a także wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, oryginału informacji starosty, umowy zlecenia oraz korekty załącznika nr 1 poprzez wypełnienie części III pkt 2- miejsce wykonywania pracy, pkt 3- podstawy prawnej wykonywania pracy i pkt 4- wymiaru czasu pracy. Uzupełnienie wniosku wpłynęło do organu w dniu [...] października 2019 r., zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] lutego 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował stronę, iż przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego ustala się na dzień [...] stycznia 2020 r., jednocześnie wzywając skarżącego o dostarczenie w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania wraz z wykazaniem kosztów najmu, oryginału informacji starosty lub dokumentu potwierdzającego zwolnienie z obowiązku przedłożenia takiej informacji, oraz umowę zlecenia zgodna z informacja starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. i załącznikiem nr 1. Strona uzupełniła wniosek w dniu [...] grudnia 2019 r., zaś organ decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] stycznia 2023 r. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynęła, nadana w dniu [...] stycznia 2020 r., skarga strony na przewlekłość prowadzenia przedmiotowego postępowania. Do tut. Sądu skarga została przekazana w dniu [...] lutego 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której wniesiono o jej oddalenie, gdyż w przekonaniu Wojewody w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazywał, że po uzupełnieniu przez stronę w dniu [...] grudnia 2019 r. w całości materiału dowodowego niezwłocznie zakończono postępowanie w sprawie. Podniesiono ponadto, iż sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 13.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie już dnia [...] listopada 2018 r., tj. po 3 tygodniach od złożenia wniosku, wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przy jednoczesnym zwróceniu się do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Na kolejną czynność, tj. ponowne wezwanie o uzupełnienie braków wniosku, organ zdecydował się dopiero po upływie blisko 2 lat i to po wcześniejszym wpływie ponaglenia. Ostatecznie merytoryczna decyzja została wydana dopiero po przeszło 26 miesiącach od złożenia wniosku i 9 dniach po ostatnim uzupełnieniu wniosku przez skarżącego. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienie organu miało związek dopiero z wpłynięciem ponaglenia i rozstrzygnięciem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców co do jego zasadności. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się wyłącznie sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota w wysokości 13.000 zł jest zbyt wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności (uniemożliwienie małżonce cudzoziemca podjęcia pracy w RP), z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości cudzoziemiec mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).