III SAB/Wr 1426/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Y.S. (dalej zwana strona lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) bezczynność w prowadzeniu postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, zobowiązania organu do stwierdzenia uprawnienia skarżącej do przebywania na terytorium RP i świadczenia pracy na rzecz określonego przedsiębiorcy, stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 18 maja 2017 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który uzupełniła pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. Powyższy wniosek został zarejestrowany w systemie w dniu 23 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 31 października 2017 r., doręczonym skarżącej w dniu 13 listopada 2017 r., organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie oryginału wniosku i jego załącznika nr 1, informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz przedstawienie oryginału paszportu. W dniu 14 listopada 2017 r. strona uzupełniła częściowo wniosek i złożyła odciski palców, zaś w dniu 17 listopada 2017 r. wniosła o przedłużenie terminu do dostarczenia informacji starosty. Skarżąca w dniu 22 listopada 2017 r. dostarczyła żądaną informację starosty. Organ pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uzasadniając to przedłożeniem informacji starosty dwa dni po upływie siedmiodniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie przewidzianym w art. 25 k.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poprzez pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. Skarga na bezczynność organu, datowana na dzień 15 listopada 2019 r., wpłynęła do organu 20 listopada 2019 r. Organ pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. poinformował stronę, iż przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego ustala się na dzień 30 kwietnia 2020 r., jednocześnie wzywając skarżącą o przedłożenie w terminie 30 dni dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu oraz dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW i Komendy N.Oddziału Straży Granicznej o przekazanie stosownych informacji odnośnie skarżącej. Przedmiotowa skarga została przekazana do tut. Sądu w dniu 12 grudnia 2019 r. wraz z odpowiedzią, w której organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, iż organ II instancji rozpoznając zażalenie strony uznał za zasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, a tym samym, że w sposób uprawniony Wojewoda nie procedował złożonego wniosku. Organ podniósł ponadto, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ stwierdził także, iż w jego ocenie w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł organ wskazał, że wniosek ten jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Przechodząc do właściwych rozważań należy w pierwszej kolejności podnieść, iż nie powinno budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie brak było przeszkód do zbadania czy doszło do bezczynności organu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Dyskusyjną, a zatem i sporną, kwestią pozostawała natomiast odpowiedź, czy w niniejszym przypadku bezprzedmiotowym jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro po wniesieniu skargi sprawa została formalnie zakończona poprzez zawiadomienie z dnia 14 czerwca 2018 r. o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Formułując rozwiązanie tego problemu warto podkreślić, że odnośnie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku (podania) bez rozpoznania w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, po pierwsze, iż chociaż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie podlega formalnemu zaskarżeniu, jednakże prawidłowość jego zastosowania może być kontrolowana przez sąd administracyjny w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a po drugie, na co zresztą zwróciła uwagę skarżąca, usunięcie przez stronę braku formalnego wniosku po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine k.p.a. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż w badanej sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2017 r. bez rozpoznania, gdyż organ wadliwie przeanalizował stan faktyczny wynikający z akt tej sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż pismem z dnia 31 października 2017 r., doręczonym skarżącej w dniu 13 listopada 2017 r., organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie oryginału wniosku i jego załącznika nr 1, informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz przedstawienie oryginału paszportu. Większość braków strona uzupełniła w terminie, a jedynie odnośnie informacji starosty, jeszcze przed upływem ustawowego terminu, wniosła o jego przedłużenie, a następnie 22 listopada 2017 r., złożyła żądany dokument. Nie ulega wątpliwości, iż wszystkie ówczesne braki wniosku zostały ostatecznie uzupełnione dwa dni po upływie tego terminu, co spełniało zadość pierwotnemu wezwaniu z dnia 31 października 2017 r. Sporządzenie zatem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ponad pół roku po uzupełnieniu wniosku było nieskuteczne i świadczyło o bezpodstawnym uchylaniu się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie po przeszło pięciu miesiącach od wniesienia wniosku wezwania do uzupełnienia jego braków formalnych. Pomimo uzupełnienia wniosku i wniesienia zażalenia organ pozostawał bezczynny przez kolejne miesiące, aby następnie, już po wniesieniu przedmiotowej skargi, wyznaczyć nowy termin zakończenia sprawy na dzień 30 kwietnia 2020 r. i wezwać stronę do aktualizacji wcześniej złożonych dokumentów. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach kwalifikowanej bezczynności, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (zażalenie i skarga) wymusiły i to nieskuteczne działanie z jego strony. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w badanej sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.500,00 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).