III SAB/Wr 1340/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, o którym mowa w punkcie I wyroku, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r.) skarżąca R. S. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony z dnia 15 stycznia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przez nią złożony na początku stycznia 2020 r. Strona z własnej inicjatywy uzupełniała wszystkie braki formalne wniosku, a pomimo wniesionego ponaglenia, do dnia wniesienia skargi nie otrzymała ona żadnej korespondencji w sprawie. W ramach dalszej argumentacji skarżąca przybliżyła znaczenie pojęcia stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym podnosząc m.in. zarzuty naruszenia art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 4 k.p.a., a nadto również art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. W nawiązaniu do tych ostatnich zarzutów zwróciła uwagę na to, że w toku prowadzonego postępowania nie miała nawet możliwości zasięgnięcia informacji o stanie sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony, dochodzona suma pieniężna będzie adekwatna w okolicznościach faktycznych sprawy i uwzględniać będzie dolegliwość związaną z brakiem możliwości swobodnego podróżowania przez stronę za granicę, w tym na Ukrainę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wspomnianego pisma procesowego organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie podniósł, że ilość postępowań jakie obecnie są prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy utrudnia organowi bieżące monitorowanie na jakim etapie znajduje się konkretna sprawa oraz wywiązywanie się z kodeksowych terminów jej załatwienia. Wskazał, że sukcesywny napływ kolejnych wniosków oraz wzrost skarg na bezczynność organu uniemożliwia także zajęcie się wyłącznie zaległymi sprawami. W ocenie Wojewody, w świetle tych okoliczności brak jest podstaw do przyjęcia, że długość rozpatrywania wniosku jest wynikiem bezczynności organu i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Organ ten podkreślił, że przedłużające się oczekiwanie strony na decyzję ma swoje uzasadnienie w trudnościach organu związanych z zapewnieniem obsady kadrowej oraz ograniczeniami finansowymi jednostki budżetowej. Nawiązał także do kwestii ustawowego zawieszenia terminów z powodu Covid-19 w związku z wejściem w życie z dniem 31 marca 2020 r. rządowego pakietu ustaw składających się na tzw. Tarczę Antykryzysową. Podkreślił, że ustawowe zawieszenia terminów obowiązywały do 24 maja 2020 r. Zaakcentował również, że w sprawie, niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjęto kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Zwrócił uwagę, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 15 stycznia 2020 r. Organ nie zakończył postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w dniu 21 sierpnia 2020 r. Wtedy to bowiem zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), jak również, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu oraz wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 30 listopada 2020 r. Warto w tym miejscu dodać, że wszystkich tych czynności organ dokonał już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 lipca 2020 r.) oraz skargi na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r.) W świetle przedstawionych okoliczności, niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, przy czym, bez znaczenia dla tej oceny ma tu fakt ogłoszenia z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Stan bezczynności w sprawie wystąpił bowiem jeszcze przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Przypuszczać natomiast można, że dopiero pod wpływem złożonej skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do rozpoznania wniosku. Warto dodać, że w sprawie organ nie dotrzymał także terminu załatwienia sprawy, jaki wskazał w piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. Końcowo należy zwrócić uwagę, że w sprawie ponaglenie strony zostało przekazane do organu wyższego stopnia z oczywistym naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Kierując się przedstawioną argumentację, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w tym samym punkcie wyroku (II) orzekł, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed wejściem w życie wspomnianego wyżej art. 15zzs ust. 1. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego złożonym przez stronę wnioskiem, Sąd działając na podstawie 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).