III SAB/Wr 132/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie[...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. A. (dalej: strona, skarżący) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę opatrzoną datą [...] stycznia 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm, dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, zatem sprzeczny ze wskazanymi przepisami oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w zakresie prowadzenia postępowania; 3) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł.; 4) rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Skarżący uzasadniał, że rozpoczął starania o uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy w grudniu 2018 r. Organ nie wystosował do niego pisma, w którym informowałyby o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, a do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja. W związku z tym w dniu [...] grudnia 2019 r. wystosował ponaglenie, wskazując, iż takie działanie Wojewody jest naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. Tym samym, pomimo upływu 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie otrzymał decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego, organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego działania i pomimo wniosków z jego strony stan przewlekłości trwa nadal. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym poniesione dotychczas koszty, utrudnienia oraz doznane przez niego cierpienia, które odczuwa na skutek przedłużającego się postępowania, wniósł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu złożenia wniosku skarżący otrzymał do paszportu stempel informujący, iż przedmiotowy wniosek został złożony w czasie legalnego pobytu oraz nie zawiera braków formalnych. Podniósł także, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, poinformował stronę o wydłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia [...] czerwca 2019 r. Termin wyznaczony do dnia [...] czerwca 2019 r. ustalony był pismem z dnia [...] lutego 2019 r., jednakże pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. przedłużono ponownie termin zakończenia postępowania do dnia [...] kwietnia 2020 r. Decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wydana została w dniu [...] stycznia 2020 r., a więc organ nie przekroczył wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia postępowania. Wojewoda podniósł jednocześnie, że w sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczność niepoinformowania przez skarżącego organu o zmianie miejsca zamieszkania, przez co pismo z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostało odebrane przez stronę, a z jego treścią zapoznała się dopiero w dniu osobistej wizyty w D. Urzędzie Wojewódzkim, tj. [...] listopada 2019 r. i tego też dnia poinformowała o nowym adresie zamieszkania. Ponadto, pomimo otrzymania tego pisma, skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów a materiał dowodowy w sprawie umożliwiający wydanie decyzji pozytywnej dla strony uzupełniony został na skutek starań organu - zwrócenia się o stosowne dokumenty do Uczelni. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ zamieścił w paszporcie skarżącego stempel informujący, iż przedmiotowy wniosek został złożony w czasie legalnego pobytu oraz nie zawiera braków formalnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych służb o informację, czy wjazd i pobyt na terytorium RP cudzoziemca, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te otrzymał w dniu [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ poinformował skarżącego o terminie zakończenia postępowania, który został wyznaczony do dnia [...] czerwca 2019 r. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów tj. zaświadczenia jednostki prowadzącej studia o kontynuacji studiów w roku akademickim 2018/2019 wraz z terminem planowanego zakończenia studiów, dowodu zapłaty za studia, dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce i podróży powrotnej do państwa pochodzenia lub zamieszkania. Pismo zostało skierowane na adres wskazany we wniosku tj. ul. [...],[...] W. Korespondencja nie została odebrana przez stronę; dwukrotnie awizowana powróciła do organu. Następnie dnia [...] listopada 2019 r. podczas osobistej wizyty w DUW skarżący otrzymał kopię wysłanego do niego pisma z dnia [...] lutego 2019 r. i na nim naniesiono odręcznie korektę roku akademickiego z 2018/2019 na 2019/2020 oraz doręczono mu wzór zmienionego i aktualnie obowiązującego zaświadczenia dla studenta, które po wypełnieniu przez właściwą uczelnię skarżący miał doręczyć do akt sprawy. Dnia [...] listopada 2019 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o aktualnym adresie pobytu i do korespondencji, kopię nowego paszportu, zaświadczenie o wysokości salda bankowego, polisę ubezpieczeniową i zaświadczenie z uczelni na nieaktualnym wzorze z dnia [...] listopada 2019 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. do urzędu wpłynęło ponaglenie, które pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda przekazał wraz z aktami sprawy do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dnia [...] stycznia 2020 r. wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. Jak wynika dalej z akt sprawy, dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący został ponownie wezwany o doręczenie właściwego zaświadczenia z uczelni oraz informacji czy posiada uregulowane zobowiązania finansowe wobec uczelni i dokumentacji związanej z udzielonym mu urlopem dziekańskim i postępami w nauce w związku ze zmianą kierunku studiów. Dnia [...] stycznia 2020 r. w nawiązaniu do wcześniej prowadzonej korespondencji emailowej i telefonicznej z uczelnią pracownik organu zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie sytuacji skarżącego i udzielenie informacji na temat kontynuacji studiów oraz przesłanie przez uczelnię wymaganych dokumentów. W dniu [...] stycznia 2020 r. uczelnia przesłała zaświadczenie na nowym obowiązującym wzorze wraz z wymaganymi informacjami i wpisem do indeksu a także informacją, że cudzoziemiec nie zalega z opłatami na rzecz uczelni. Dnia [...] stycznia 2020 r. decyzją nr [...] Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] lutego 2018 r. był załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując maksymalne terminy przewidziane w k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku zrealizował dopiero po 4 miesiącach od złożenia wniosku, tj. [...] czerwca 2018 r., kiedy to wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do właściwych służb o informacje. Zauważyć także trzeba, że Wojewoda dopiero po upływie 12 miesięcy od złożenia wniosku zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, który wyznaczył zresztą na dzień [...] czerwca 2019 r. Brak działania organu, trwający rok wskazuje, że organ w żaden sposób nie czuwał nad koncentracją materiału dowodowego, jak również nie monitorował właściwego prowadzenia postępowania. Dodatkowo na brak sprawności działania organu wskazuje fakt, że organ wyznaczył do dnia [...] czerwca 2019 r. termin załatwienia sprawy i terminu tego nie dochował. Kolejną czynność (wezwanie do uzupełnienia dokumentów) organ podjął dopiero [...] stycznia 2020 r. po wniesieniu ponaglenia przez stronę, ustalając nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2020 r. Następne czynności Wojewoda podejmował już po wniesieniu skargi do Sądu, bowiem Wojewoda w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję dla strony. Nie sposób nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w pismach z dnia [...] lutego 2019 r. oraz dnia [...] stycznia 2020 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie – od lutego 2018 r. do stycznia 2020 r. postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Nie stanowią przy tym usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, tym niemniej nie przekłada się to na widoczna poprawę sytuacji stron. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy, ponieważ [...] stycznia 2020 r. została wydana decyzja o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Sąd wziął pod uwagę fakt, że w prowadzonym postępowaniu skarżący nie poinformował organu o zmianie miejsca zamieszkania, wskutek czego pismo z dnia [...] lutego 2019 r. zawierające wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, nie zostało odebrane przez stronę. Z jego treścią skarżący zapoznał się dopiero w dniu osobistej wizyty w siedzibie organu, tj. [...] listopada 2019 r. i tego też dnia poinformował organ o nowym adresie zamieszkania. Ponadto, pomimo otrzymania pisma zawierającego wezwanie, strona nie dostarczyła właściwego zaświadczenia z uczelni. Dopiero w efekcie podjętych działań przez pracownika organu uzyskano aktualne zaświadczenie z uczelni wraz z informacją o postępach w nauce skarżącego wraz z wypisem z indeksu studenta. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.