III SAB/Wr 1295/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., która ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 3 sierpnia 2020 r.) skarżący P. P. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł skargę na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Formułując zarzuty skargi skarżący zarzucił naruszenie: art. 8, art. 9, art. 12 art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 dalej: k.p.a.) poprzez niezastosowanie tych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Na tle tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przed Wojewodą D.; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący przytoczył treść art. 35 § 1 i 3 k.p.a. podkreślając, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, oraz że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślił, że w sprawie Wojewoda D. miał dwa miesiące na załatwienie sprawy, którego to terminu nie dotrzymał, jak również, nie zrealizował normy z art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, oczekiwanie na wydanie decyzji przez okres przeszło pięciu miesięcy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy i uzasadnia zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że objęta żądaniem skargi suma pieniężna stanowić ma rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne strony oraz niepewność prawną i podważenie zaufania do państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody D., przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że w 2017 r. do Wojewody D. wpłynęło 19885 wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu na terytorium RP, w 2018 r. takich wniosków odnotowano 20080, a w 2019 r. – 26854. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju (w tym, ogromną liczbą spraw przypadających na inspektora prowadzącego sprawę), koniecznością starannej analizy każdej ze spraw, zasadą rozpoznawania sprawy według kolejności jej wpływu, a nadto, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu innych sprawach. Zwrócił uwagę, iż ocena stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 3 lutego 2020 r. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda D. podjął dopiero w dniu 12 sierpnia 2020 r., tj. już otrzymaniu ponaglenia strony (które wpłynęło do organu w lipcu 2020 r.) oraz skargi do sądu administracyjnego (która wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2020 r.). Czynnością tą było wezwanie strony, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, a nadto, wezwanie a podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, także w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W wezwaniu tym zobowiązano nadto stronę do opłacenia wniosku oraz poinformowano o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Na tle przedstawionej charakterystyki prowadzonego postępowania trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W stanie faktycznym sprawy, Wojewoda D. do dnia 31 marca 2020 r., tj. do czasu wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustawDz.U.2020.568) nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku. W tym, nawet nie przeprowadził analizy złożonego przez stronę wniosku pod kątem braków formalnych tegoż wniosku. Jakkolwiek zatem w sprawie należało wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych to jednak na tle całokształtu okoliczności sprawy, czasowe wstrzymanie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie mogło stanowić skutecznego argumentu przeciwko zasadności złożonej przez stronę skargi na przewlekłość. Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy datą złożenia przez stronę wniosku a wprowadzeniem przepisu art. 15 zzs ust. 1 w/w ustawy minęło prawie dwa miesiące. W tym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku, podczas gdy termin dwóch miesięcy jest wedle art. 35 § 3 k.p.a. maksymalnym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Należy również dodać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. (art. 76). Tymczasem, pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął 12 sierpnia 2020 r. Uzupełniająco należy dodać, że wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., Wojewoda nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Warto też wspomnieć, że wniesione przez stronę ponaglenie zostało w sprawie przekazane do organu wyższego stopnia z naruszeniem art. 37 § 4 zdanie pierwsze k.p.a., w myśl którego, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W podsumowaniu należy stwierdzić, że sposób prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości tego postępowania. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził (punkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną w wyroku, w punkcie IV sentencji tegoż wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).